Tema 472

O caso concreto teve origem em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais perante o Tribunal de Justiça local, questionando o inciso VI do art. 5º da Lei Municipal nº 9.319/2007 e o Decreto nº 12.615/2007, ambos do Município de Belo Horizonte. Os dispositivos atribuíam à Guarda Municipal de Belo Horizonte competência para 'atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito e do tráfego, por determinação expressa do Prefeito', sendo o decreto regulamentador responsável por operacionalizar essa atribuição.

O Ministério Público sustentava que a guarda municipal não teria atribuição constitucional para autuar condutores nem aplicar multas de trânsito, por força do art. 144, §8º, da Constituição Federal, que limita as guardas municipais à 'proteção de seus bens, serviços e instalações'. Argumentava ainda que tal competência seria privativa da Polícia Militar, nos termos do art. 144, §5º, da Constituição, e do art. 142, I, da Constituição de Minas Gerais.

O Tribunal de Justiça de Minas Gerais julgou improcedente a ação por maioria, entendendo que a guarda municipal poderia legitimamente exercer a fiscalização do trânsito e impor sanções pecuniárias administrativas. O Ministério Público recorreu ao STF via Recurso Extraordinário, que foi identificado como paradigma do Tema 472 da repercussão geral. O processo foi relatado pelo Ministro Marco Aurélio, cabendo a redação do acórdão ao Ministro Luís Roberto Barroso, após a corrente divergente sagrar-se vencedora por maioria. O julgamento foi iniciado em 13/05/2015 e concluído em 06/08/2015.

A questão jurídica central do Tema 472 consistiu em determinar se a Constituição Federal permitia que municípios atribuíssem às suas guardas municipais o exercício do poder de polícia de trânsito, incluindo a lavratura de autos de infração e a imposição de multas administrativas.

Foramaram-se duas correntes distintas no Plenário do STF:

1. A corrente do Relator (Ministro Marco Aurélio), acompanhada pelos Ministros Teori Zavascki, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia, propunha dar parcial provimento ao recurso para conferir interpretação conforme à Constituição às normas municipais, restringindo a atuação da guarda municipal aos casos em que houvesse conexão com a proteção de bens, serviços e instalações municipais, fundamento no art. 144, §8º, da CF. Para essa corrente, o rol de atribuições da guarda municipal estaria vinculado constitucionalmente à finalidade de proteção dos bens municipais, sendo válida a atuação em trânsito apenas quando relacionada a essa finalidade.

2. A corrente vencedora (Ministro Luís Roberto Barroso), acompanhada pelos Ministros Luiz Fux, Dias Toffoli, Celso de Mello, Edson Fachin e Gilmar Mendes, negou provimento integral ao recurso e fixou tese mais ampla, assentando que a fiscalização de trânsito com aplicação de sanções administrativas constitui exercício de poder de polícia — e não de segurança pública. A distinção conceitual entre 'poder de polícia' e 'segurança pública' foi o eixo central: enquanto a segurança pública foi reservada pela Constituição às polícias (art. 144, caput e §§1º a 6º), o poder de polícia é competência administrativa que pode ser exercida por diferentes órgãos estatais, inclusive não policiais.

Os dispositivos constitucionais e legais centrais foram: art. 144, §§5º, 8º e 10º (EC nº 82/2014), da CF; art. 22, XI, da CF (competência legislativa privativa da União sobre trânsito); art. 23, XII, da CF (competência comum para políticas de segurança de trânsito); arts. 21, 24 e 280, §4º, do Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97); e arts. 3º, III, e 5º, VI, da Lei nº 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais). O CTB, ao estabelecer competência municipal para fiscalização e aplicação de sanções em infrações de circulação, estacionamento e parada (art. 24, VI a IX), e ao prever que o agente autuador pode ser 'servidor civil, estatutário ou celetista' (art. 280, §4º), reforçou que a atividade não é privativa de entidades policiais.

A EC nº 82/2014, que acrescentou o §10 ao art. 144 da CF, foi analisada pela corrente vencedora como norma que confirma — sem alterar substancialmente — a possibilidade de agentes municipais exercerem atividades de segurança viária. A corrente vencedora entendeu que o §8º do art. 144 não exaure as competências possíveis da guarda municipal, representando apenas um rol mínimo de atribuições ligadas à segurança pública, ao qual a legislação pode acrescentar outras funções de natureza administrativa.

Como precedentes relevantes, foram mencionados o Agravo Regimental no RE nº 191.363 (rel. Ministro Carlos Velloso), sobre competência municipal para fiscalização de trânsito, e as ADI nº 2.827 e nº 236, citadas pelo Ministério Público para sustentar o rol taxativo dos órgãos de segurança pública. A corrente vencedora afastou a aplicação dessas últimas ao presente caso, por tratarem de segurança pública, e não de poder de polícia de trânsito.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em linguagem acessível, o STF decidiu no Tema 472 que é perfeitamente legal e constitucional que uma guarda municipal fiscalize o trânsito nas ruas da cidade e aplique multas aos motoristas que cometem infrações.

Antes dessa decisão, havia dúvida sobre se apenas as polícias — em especial a Polícia Militar — poderiam fazer esse tipo de fiscalização. O STF esclareceu que fiscalizar o trânsito e autuar infratores não é uma atividade de 'segurança pública' no sentido estrito da Constituição (que é reservada às polícias), mas sim uma atividade de 'poder de polícia administrativo' — ou seja, uma forma de o poder público regular e disciplinar comportamentos dos cidadãos para proteger o interesse coletivo.

Como o poder de polícia não é exclusividade das polícias, diferentes órgãos do Estado podem exercê-lo. No caso do trânsito, o próprio Código de Trânsito Brasileiro (lei federal) já atribui aos municípios competência para fiscalizar infrações de circulação, estacionamento e parada, e para aplicar as penalidades correspondentes. Dentro dessa competência municipal, cada prefeitura pode escolher qual órgão irá executar essa função — e pode optar pela guarda municipal.

Para os motoristas e cidadãos, a consequência prática é direta: as multas lavradas por guardas municipais devidamente habilitados e autorizados por lei são válidas e devem ser pagas ou impugnadas pelos meios normais previstos no CTB. Não há vício de ilegalidade ou inconstitucionalidade apenas por ter sido um guarda municipal — e não um policial militar — quem lavrou o auto de infração.

Para os municípios, a decisão dá segurança jurídica para utilizar a guarda municipal na fiscalização do trânsito urbano, otimizando recursos e evitando a necessidade de criar novos órgãos ou depender exclusivamente da Polícia Militar para essa função administrativa.

Importante registrar que houve divergência interna relevante: cinco ministros votaram por uma solução mais restritiva, que limitaria a atuação da guarda municipal apenas aos casos com conexão direta com a proteção de bens e serviços municipais. A maioria de seis ministros, porém, adotou a tese mais ampla, afastando essa exigência de conexão e reconhecendo que o Código de Trânsito Brasileiro, por si só, é fundamento suficiente para atribuir o poder de fiscalização às guardas municipais.