Tema 5

O processo RE 561.836, oriundo do Rio Grande do Norte, foi relatado pelo Min. Luiz Fux e julgado pelo Plenário do STF em 26 de setembro de 2013, com embargos de declaração desprovidos em 18 de dezembro de 2015.

A recorrida M.L.M., servidora pública estadual integrante do Poder Executivo do Rio Grande do Norte, ajuizou ação alegando que, ao ocorrer a conversão da moeda Cruzeiro Real para URV em março de 1994, nos termos do Plano Real implementado pela Lei Federal n.º 8.880/94, seus vencimentos foram calculados com critério distinto do previsto na lei federal — pois o Estado do Rio Grande do Norte utilizou como base a URV do dia 30 de março de 1994, enquanto a lei federal determinava o uso da URV de 1º de março —, gerando um decréscimo de aproximadamente 11,98% em sua remuneração.

O Estado do Rio Grande do Norte havia editado a Lei Estadual n.º 6.612/94, regulando a conversão de vencimentos de seus servidores de forma incompatível com a Lei Federal n.º 8.880/94. Em primeiro grau, o pedido foi julgado procedente, determinando-se a incorporação do percentual de 11,98% à remuneração da autora. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, em acórdão, manteve a condenação, excluindo apenas o índice fixo de 11,98% para apuração em liquidação de sentença, e vedou a compensação do percentual devido com qualquer aumento salarial posterior.

O Estado do Rio Grande do Norte interpôs Recurso Extraordinário sustentando: ofensa ao art. 5º, XXXVI, e aos arts. 37, XIV, e 169, §1º, I e II, da Constituição Federal; que o indeferimento da compensação dos aumentos com o índice de 11,98% violaria a Súmula n.º 339 do STF; e que não haveria direito adquirido à manutenção indefinida de índice de reajuste. O STF reconheceu a repercussão geral da matéria, que abrangia mais de 10.000 processos sobrestados.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) desdobrou-se em dois eixos: (i) a competência legislativa para disciplinar a conversão do padrão monetário Cruzeiro Real em URV; e (ii) a natureza jurídica do percentual de 11,98% e sua limitação temporal na remuneração dos servidores.

1. Competência privativa da União (art. 22, VI, da CF/88)

O STF firmou que a conversão de padrão monetário é matéria de 'sistema monetário', inserida na competência privativa da União prevista no art. 22, inciso VI, da Constituição Federal de 1988. Ao editar a Lei n.º 8.880/94 — que, no art. 22, detalhou os critérios de conversão dos vencimentos dos servidores públicos civis e militares de Cruzeiro Real para URV —, a União legislou com caráter nacional, aplicável a todos os entes federativos. Qualquer lei estadual ou municipal que discipline a conversão de forma incompatível com a Lei n.º 8.880/94 é formalmente inconstitucional. Com base nisso, o Plenário declarou incidenter tantum a inconstitucionalidade da Lei Estadual n.º 6.612/94 do Rio Grande do Norte.

O tribunal afastou a alegação de violação ao art. 18 da CF/88 (autonomia federativa), pois estados e municípios simplesmente não possuem autorização constitucional para legislar sobre conversão de padrão monetário, ainda que para seus próprios servidores.

2. Natureza jurídica do percentual: recomposição, não aumento

O STF reafirmou entendimento consolidado — ancorado nos precedentes das ADIs n.º 2.321 e n.º 2.323-MC/DF — de que o percentual de 11,98% (ou o índice apurado em liquidação) não representa aumento ou reajuste de vencimentos, mas mera recomposição de perda remuneratória decorrente do critério equivocado de conversão monetária. Por isso: (a) não viola a Súmula n.º 339 do STF (vedação ao Judiciário de aumentar vencimentos); (b) não ofende o art. 169, §1º, I e II, da CF/88 (exigência de dotação orçamentária para concessão de vantagens); e (c) o percentual deve ser incorporado sem qualquer compensação ou abatimento por aumentos remuneratórios supervenientes a título de reajuste ou revisão.

3. Limitação temporal: reestruturação remuneratória da carreira

O ponto de maior debate no julgamento foi a definição do termo final ('ad quem') para a percepção do percentual. O tribunal rejeitou tanto a percepção perpétua ('ad aeternum') quanto a compensação automática com reajustes futuros. A solução firmada foi: o término da incorporação do percentual de 11,98% (ou do índice apurado em cada caso) ocorre no momento em que a carreira do servidor passa por uma reestruturação remuneratória. Isso porque, a partir da reestruturação, surgem novos valores absolutos de remuneração que substituem o regime anterior. Não se admite ao servidor acumular indefinidamente uma parcela originada de erro de conversão sobre a nova estrutura remuneratória.

O acórdão ressalvou, com base no princípio da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da CF/88), que, se a supressão do percentual — após a reestruturação — acarretar redução nominal da remuneração do servidor, este fará jus a uma Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), a ser absorvida pelos aumentos subsequentes.

Como exemplo concreto, o acórdão apontou que, no âmbito do Poder Judiciário Federal, a reestruturação decorreu do advento da Lei n.º 10.475/2002, que serviu de marco final para o pagamento dos 11,98% naquela esfera.

4. Precedentes e evolução jurisprudencial

O tribunal explicitou que o entendimento anterior da ADI n.º 1.797/PE — que fixava limitação temporal expressa (abril de 1994 a dezembro de 1996 para servidores e a janeiro de 1995 para magistrados) — foi superado pelos julgamentos das ADIs n.º 2.323-MC/DF e n.º 2.321/DF. Também foram citados como precedentes: AI 587.741-AgR/RS, AI 609.505-AgR/RN, RE 529.559-AgR/MA, SL 308-AgR/CE, AI 440.171-AgR/SC, RE 416.940-AgR/RN e AI 338.712-AgR/DF.

5. Nos Embargos de Declaração (julgados em 18/12/2015)

O Estado do Rio Grande do Norte e a União opuseram embargos alegando contradição e obscuridade, sustentando que a divergência aberta durante o julgamento (notadamente pelo então Min. Dias Toffoli) teria sido vitoriosa e admitido a compensação com aumentos a qualquer título, exceto revisão geral anual. O STF, por unanimidade, negou provimento aos embargos, confirmando que a tese vencedora foi a do voto do relator: o percentual é incompensável com reajustes/revisões, cessando apenas com a reestruturação remuneratória da carreira.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Durante a implantação do Plano Real, em 1994, houve uma mudança na moeda do país: o Cruzeiro Real foi substituído pela URV (Unidade Real de Valor), que depois se tornaria o Real. Nesse processo, os vencimentos dos servidores públicos precisavam ser 'convertidos' para a nova moeda.

A conversão era feita dividindo o salário em Cruzeiros Reais pelo valor da URV em uma data específica. O problema surgiu porque, para servidores que recebiam seus salários antes do fim do mês (como os do Legislativo e do Judiciário, pagos no dia 20), a data correta de referência era diferente da utilizada. Ao usar um valor de URV correspondente a um dia em que ela já estava mais valorizada (e o Cruzeiro Real, mais desvalorizado pela hiperinflação), o resultado era um salário convertido menor do que deveria ser. Essa diferença chegou a 11,98% da remuneração desses servidores.

O que o STF decidiu no Tema 5:

Primeiro, o tribunal confirmou que somente a União pode criar regras sobre conversão de moeda, pois isso é matéria de 'sistema monetário' (art. 22, VI, da Constituição). Por isso, a Lei Estadual n.º 6.612/94 do Rio Grande do Norte — que criou suas próprias regras de conversão de forma incompatível com a lei federal — foi declarada inconstitucional.

Segundo, o tribunal deixou claro que o percentual de 11,98% (ou o índice apurado individualmente em liquidação) não é um 'aumento de salário': é apenas a correção de um erro na conversão, uma recomposição do que o servidor deixou de receber indevidamente. Por isso, esse valor deve ser incorporado à remuneração sem ser compensado com reajustes salariais posteriores concedidos ao funcionalismo.

Terceiro, e talvez o ponto mais importante para a prática: o tribunal definiu que esse percentual não pode ser mantido eternamente. Ele deve ser incorporado à remuneração do servidor até o momento em que a carreira passe por uma reestruturação remuneratória — ou seja, quando uma lei cria uma nova tabela de vencimentos para a carreira, substituindo completamente o regime anterior. Nesse momento, o servidor passa a receber pela nova estrutura, e a parcela proveniente do erro de conversão deixa de existir de forma autônoma. Como exemplo, para os servidores do Judiciário Federal, essa reestruturação ocorreu com a Lei n.º 10.475/2002.

Uma ressalva importante: se a supressão do percentual, após a reestruturação da carreira, resultar em redução nominal do salário do servidor, ele tem direito a uma parcela transitória (chamada VPNI — Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada) para evitar que o salário caia, a qual será absorvida gradualmente pelos aumentos futuros.

Na prática, essa decisão beneficiou servidores que ainda não tinham tido suas carreiras reestruturadas, garantindo o direito à recomposição sem compensação. Ao mesmo tempo, sinalizou para os entes públicos que, após reestruturações de carreira, o percentual não mais seria devido como parcela autônoma.