Tema 510

A Associação dos Procuradores Municipais de Belo Horizonte (A.P.M.B.H.) ajuizou ação coletiva contra o Município de Belo Horizonte pleiteando a declaração de que o teto remuneratório aplicável aos procuradores municipais deveria ser o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, e não o subsídio do Prefeito, com base no art. 37, XI, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003. A associação também pediu a restituição dos valores retidos em razão da aplicação do teto considerado incorreto.

Em primeiro grau, os pedidos foram julgados procedentes. Contudo, a 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais reformou a sentença para julgar improcedentes os pedidos, entendendo que, por 'óbvia hermenêutica' do art. 37, XI, da CF/88, os 'Procuradores' mencionados na parte final do dispositivo seriam apenas os da esfera estadual, já que não haveria na Constituição dispositivo que regulamentasse ou previsse a carreira dos procuradores municipais. A associação opôs embargos de declaração, que foram rejeitados, e então interpôs recurso extraordinário (RE 663.696/MG), distribuído ao Ministro Luiz Fux como relator.

Foram admitidos como amici curiae a Associação Nacional dos Procuradores Municipais (ANPM), o Conselho Federal da OAB e a Confederação Nacional de Municípios. O julgamento iniciou-se em 13/04/2016, com pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes, sendo concluído em 28/02/2019. Por maioria, o Plenário do STF deu provimento ao recurso extraordinário, vencidos os Ministros Teori Zavascki e Rosa Weber.

A questão jurídica central residia na interpretação do alcance da expressão 'Procuradores' constante da parte final do art. 37, XI, da Constituição Federal (com redação da EC nº 41/2003), que estabelece como teto remuneratório para 'membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos' o subsídio dos desembargadores dos Tribunais de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio dos Ministros do STF. A dúvida era se essa expressão abrangia também os procuradores municipais ou se estes estariam limitados ao subteto do subsídio do Prefeito.

O Ministro Relator Luiz Fux estruturou sua fundamentação em diversos pilares. Primeiro, realizou uma interpretação sistemática e teleológica da Constituição, demonstrando que os procuradores municipais exercem funções idênticas às dos procuradores estaduais e federais — consultoria jurídica e representação judicial e extrajudicial do ente público —, inserindo-se, portanto, no conceito de Advocacia Pública previsto no Capítulo IV do Título IV da CF/88 (Funções Essenciais à Justiça). O fato de o art. 132 da CF não mencionar expressamente os procuradores municipais foi explicado pela heterogeneidade dos mais de 5.500 municípios brasileiros, muitos dos quais sem condições de instituir procuradoria organizada.

Segundo, invocou o princípio de que onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir ('ubi lex non distinguit, nec interpres distinguere debet'). Destacou que o art. 37, XI, utiliza o termo genérico 'Procuradores', sem qualquer qualificação restritiva, diferentemente do art. 132, que se refere especificamente a 'Procuradores dos Estados e do Distrito Federal'.

Terceiro, apoiou-se em precedentes das duas Turmas do STF — RE 558.258 (1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski) e RE 562.238 AgR (2ª Turma, Rel. Min. Teori Zavascki) — que já haviam reconhecido que o termo 'Procuradores' abrange também os procuradores autárquicos, por exercerem funções de Advocacia Pública.

Quarto, argumentou que vincular a remuneração dos procuradores municipais ao subsídio do Prefeito os sujeitaria a contingências políticas incompatíveis com a independência técnica necessária às funções essenciais à Justiça, pois o subsídio do chefe do Executivo municipal frequentemente é dimensionado por razões eleitorais.

A divergência, aberta pelo Ministro Teori Zavascki e seguida pela Ministra Rosa Weber, sustentou que: (i) interpretar 'Procuradores' como gênero obrigaria a incluir também os procuradores da União, submetendo-os ao teto de desembargador estadual, o que seria absurdo; (ii) o princípio federativo seria violado ao se submeter o teto de servidores municipais a parâmetro fixado por outro ente; (iii) a própria Constituição já diferencia tetos entre entes federativos.

O Relator refutou esses argumentos afirmando que os procuradores da União já possuem teto próprio (subsídio de Ministro do STF) e que a decisão não cria equiparação, apenas define o limite máximo, preservando a autonomia municipal para fixar subsídios abaixo dele. A iniciativa legislativa para definir o subsídio dos procuradores permanece privativa do Prefeito (art. 61, §1º, II, 'c', da CF).

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O Município de Belo Horizonte pleiteou, em embargos de declaração, a atribuição de efeitos ex nunc à decisão, invocando razões de segurança jurídica e impacto orçamentário. Contudo, o STF rejeitou unanimemente os embargos, por entender que não houve mudança de jurisprudência consolidada (inexistia precedente específico anterior sobre o tema) e que as pretensões financeiras decorrentes da tese deveriam ser submetidas às instâncias originárias, considerando a realidade orçamentária de cada município.

O STF decidiu que os procuradores municipais — isto é, os advogados públicos que representam os municípios em juízo e prestam consultoria jurídica à administração municipal — têm como limite máximo de remuneração o mesmo teto aplicável aos procuradores estaduais: 90,25% do subsídio dos Ministros do STF (valor equivalente ao subsídio de desembargador). Isso significa que eles não estão limitados ao subsídio do Prefeito, como ocorre com os demais servidores municipais.

É fundamental compreender, porém, que a decisão define um teto (limite máximo), e não um piso ou uma garantia de remuneração mínima. O Prefeito continua sendo a autoridade responsável por propor a lei que fixa o subsídio dos procuradores municipais, podendo, de acordo com a realidade orçamentária do município, estabelecer valores inferiores ao teto dos desembargadores. A decisão simplesmente remove a barreira que impedia que um procurador municipal pudesse, eventualmente, receber mais do que o Prefeito.

Na prática, a decisão beneficia principalmente os procuradores de municípios de grande porte — como capitais de estado e cidades com procuradorias organizadas em carreira, com ingresso por concurso público. Para a maioria dos municípios menores, que muitas vezes sequer possuem procuradoria estruturada, o impacto tende a ser reduzido.

Para o poder público municipal, a decisão representa a possibilidade de política remuneratória mais flexível para atrair e reter profissionais qualificados na advocacia pública, sem o limitador do subsídio do Prefeito. Por outro lado, não impõe qualquer obrigação de aumento salarial imediato, preservando a autonomia financeira dos municípios.

A lógica da decisão parte do reconhecimento de que procuradores municipais exercem função essencial à Justiça — assim como os procuradores estaduais e federais — e que não se justifica tratamento remuneratório discriminatório pelo simples fato de a Constituição não ter mencionado expressamente as procuradorias municipais em seu art. 132. O STF entendeu que a omissão constitucional decorreu da heterogeneidade dos municípios brasileiros, e não de uma intenção de excluí-los da proteção conferida às carreiras da advocacia pública.