Tema 511

O caso teve origem em ação de conhecimento movida por M.S.O.R. contra o Distrito Federal, cujo cumprimento de sentença tramitava perante a 5ª Vara de Fazenda Pública do Distrito Federal. Na fase de execução, o Distrito Federal pretendeu compensar débitos tributários da credora com o valor que lhe era devido por força de decisão judicial transitada em julgado, cujo montante se enquadrava na sistemática de requisição de pequeno valor (RPV).

O juízo de primeiro grau indeferiu a pretensão do Distrito Federal, entendendo que a compensação prevista no art. 100, §§ 9º e 10, da Constituição Federal (com redação da EC nº 62/2009) se restringia aos pagamentos via precatório, não sendo aplicável às obrigações de pequeno valor, que possuem regramento próprio conforme o § 3º do mesmo artigo.

O Distrito Federal interpôs agravo de instrumento perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal, que manteve a decisão de primeiro grau. Em seguida, o ente distrital interpôs recurso extraordinário (RE 657.686/DF), com fundamento no art. 102, III, 'a', da Constituição, sustentando que o termo 'precatórios' nos §§ 9º e 10 do art. 100 teria sido utilizado de forma genérica, abrangendo também as RPVs, e que a compensação deveria ser permitida para reduzir o estoque de execuções fiscais.

A repercussão geral foi reconhecida em 15/12/2011. O Município de São Paulo ingressou como amicus curiae. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo sobrestamento até o julgamento definitivo da ADI 4.357. O recurso foi julgado pelo Plenário do STF em sessões de 09/10/2014 e 23/10/2014, sob relatoria do Ministro Luiz Fux, sendo negado provimento por unanimidade.

A questão jurídica central consistia em determinar se a compensação unilateral de débitos tributários do particular com créditos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado, prevista nos §§ 9º e 10 do art. 100 da Constituição Federal (com redação dada pela EC nº 62/2009), poderia ser estendida aos créditos sujeitos ao regime de requisição de pequeno valor (RPV), ou se tal mecanismo estava restrito aos precatórios.

O fundamento central da decisão (ratio decidendi) baseou-se no julgamento anterior das ADIs 4.357 e 4.425, em que o Plenário do STF declarou a inconstitucionalidade dos §§ 9º e 10 do art. 100 da Constituição. Naquele julgamento, o voto condutor do Min. Ayres Britto concluiu que a compensação obrigatória, operada antes da expedição dos precatórios e mediante simples informação unilateral da Fazenda devedora, representava um acréscimo indevido de prerrogativa processual ao Estado.

Os dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de controle foram: (i) art. 5º, XXXV, da CF – efetividade da jurisdição; (ii) art. 5º, XXXVI, da CF – proteção à coisa julgada material; (iii) art. 2º da CF – separação dos Poderes; e (iv) art. 1º, caput, c/c art. 5º, caput, da CF – isonomia entre Estado e particular como cânone do Estado Democrático de Direito.

O Ministro Relator Luiz Fux destacou que não se questionava a razoabilidade do instituto da compensação em si, que é instrumento legítimo de justiça e eficiência nas relações obrigacionais. O vício residia na unilateralidade e no proveito exclusivo da Fazenda Pública, sem contraditório nem ampla defesa ao particular. Ressaltou, citando Celso Antônio Bandeira de Mello, que o fator de discrímen (natureza pública ou privada do credor) não guardava relação de pertinência lógica com o tratamento diferenciado.

Foi também invocada a desproporcionalidade da medida, pois a Fazenda Pública dispõe de outros meios para cobrar seus créditos (execução fiscal, penhora de créditos, inscrição em cadastros de inadimplentes), tornando desnecessária a compensação forçada. Nesse sentido, foram mencionadas as Súmulas 70, 323 e 547 do STF, que vedam meios coercitivos indiretos de cobrança de tributos. O precedente da ADI 3.453 (que declarou inconstitucional mecanismo semelhante previsto no art. 19 da Lei nº 11.033/2004) também foi citado.

O STF concluiu que, se a compensação unilateral é inconstitucional em relação a precatórios, com maior razão (a fortiori) o é em relação às requisições de pequeno valor, que envolvem montantes menores e possuem regime de pagamento mais célere, o que torna ainda menos justificável a imposição de tal ônus ao credor.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Em termos práticos, a decisão do STF no Tema 511 significa que a Fazenda Pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) não pode, de forma unilateral, descontar dívidas tributárias do cidadão dos valores que lhe são devidos por força de decisão judicial, quando esses valores se enquadram na faixa de requisição de pequeno valor (RPV).

Para entender o contexto: quando alguém ganha uma ação judicial contra o governo e tem direito a receber um valor, há dois caminhos de pagamento. Se o valor for elevado, o pagamento ocorre por precatório, que segue uma fila orçamentária. Se o valor for menor (dentro dos limites definidos em lei para cada ente federativo), o pagamento é feito por RPV, mecanismo mais rápido e simplificado.

A Emenda Constitucional nº 62/2009 havia criado uma regra que permitia à Fazenda Pública, antes de pagar o precatório, verificar se o credor possuía dívidas tributárias e, em caso positivo, abater essas dívidas automaticamente do valor a receber. Isso era feito sem que o cidadão pudesse se defender previamente.

O STF, ao julgar as ADIs 4.357 e 4.425, já havia declarado essa regra inconstitucional para os precatórios. No Tema 511, a Corte estendeu o mesmo entendimento às RPVs. O raciocínio é simples: se o governo quer cobrar tributos do cidadão, deve fazê-lo pelos meios próprios (como a execução fiscal), garantindo contraditório e ampla defesa. Não pode se valer de um atalho, interceptando valores que o próprio Judiciário já determinou que fossem pagos ao credor.

A decisão protege o cidadão contra a criação de um privilégio exclusivo do Estado, que poderia frustrar o recebimento de créditos já reconhecidos por sentença definitiva. Garante-se, assim, que o pagamento determinado judicialmente chegue integralmente ao credor, cabendo à Fazenda Pública, se quiser cobrar tributos, utilizar as vias processuais adequadas, em igualdade de condições.