Tema 512

O caso concreto que deu origem ao Tema 512 envolveu o candidato I.A.S.J., que ajuizou ação de indenização por danos morais e materiais contra a União. O autor havia se inscrito no concurso público para provimento de vagas de Policial Rodoviário Federal, regido pelo Edital nº 1/2007-PRF, de 5 de outubro de 2007. A organização do certame foi contratada junto à Fundação Universitária José Bonifácio, pessoa jurídica de direito privado, por meio do Contrato Administrativo nº 28/2007-DPRF.

O candidato despendeu recursos financeiros com taxa de inscrição, passagem aérea e transporte terrestre para se deslocar até Brasília-DF, onde realizaria a prova. Contudo, na véspera da data marcada para a aplicação dos exames, o Ministério Público Federal, após receber denúncias de quebra de sigilo do conteúdo da prova escrita, expediu a Recomendação nº 7/12/2007, determinando a suspensão imediata do certame. A Coordenação-Geral de Administração e a Coordenação-Geral de Recursos Humanos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal rescindiram o contrato com a Fundação organizadora e suspenderam o concurso.

Em primeira instância, o Juizado Especial Federal julgou parcialmente procedente o pedido, condenando a União ao pagamento de danos materiais, com base na responsabilidade objetiva estatal (art. 37, § 6º, da CF). O dano moral foi negado. A Turma Recursal da Seção Judiciária do Estado de Alagoas confirmou a sentença. A União interpôs recurso extraordinário (RE 662.405/AL, Relator Min. Luiz Fux), alegando ilegitimidade passiva, pois a responsabilidade direta pelos danos seria da Fundação organizadora, que havia assumido contratualmente o dever de sigilo das provas. O STF reconheceu a repercussão geral e julgou o mérito em sessão virtual do Plenário, entre 19 e 26 de junho de 2020.

A questão jurídica central (ratio decidendi) residiu em definir se o Estado responde civilmente pelos danos materiais causados a candidatos de concurso público cancelado por suspeita de fraude e, em caso positivo, qual a modalidade dessa responsabilidade — primária, solidária ou subsidiária — quando o certame é organizado por pessoa jurídica de direito privado.

O Relator, Min. Luiz Fux, estruturou seu voto em três eixos. Primeiro, discorreu sobre a evolução histórica da responsabilidade civil do Estado no Brasil, desde a Constituição de 1824 até a consagração da teoria do risco administrativo na Constituição de 1988 (art. 37, § 6º). Segundo, analisou a configuração dos elementos da responsabilidade objetiva no caso concreto: conduta (ato administrativo de cancelamento do concurso), dano (despesas com inscrição e deslocamento) e nexo causal. Terceiro, enfrentou a questão da modalidade de responsabilidade.

O dispositivo constitucional central é o art. 37, § 6º, da CRFB/88, que estabelece que 'as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros'. O Relator considerou que a Fundação organizadora, ao celebrar contrato administrativo para conduzir o concurso, passou a prestar serviço público, enquadrando-se na norma constitucional. Também foi mencionado o art. 70 da Lei 8.666/1993, que atribui ao contratado a responsabilidade direta pelos danos causados a terceiros em razão de dolo ou culpa na execução do contrato.

Quanto à modalidade de responsabilidade, o Relator afastou tanto a responsabilidade direta (primária) quanto a solidária do Estado. Fundamentou que a entidade privada organizadora possui personalidade jurídica, patrimônio e capacidade próprios, agindo por sua conta e risco, devendo responder diretamente por suas obrigações. Citou doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello e Sergio Cavalieri Filho, todos convergindo no sentido de que a responsabilidade do poder concedente ou contratante é subsidiária, acionável apenas em caso de insolvência da entidade privada. Cavalieri Filho destacou que 'nem mesmo de responsabilidade solidária é possível falar neste caso, porque a solidariedade só pode advir da lei ou do contrato'. Foi citado também o precedente RE 591.874-2 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski) sobre responsabilidade objetiva de prestadores privados de serviço público.

A divergência, aberta pelo Min. Alexandre de Moraes e seguida pelos Mins. Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, sustentava que sequer haveria responsabilidade subsidiária do Estado, pois o fato de terceiro (conduta da banca examinadora) romperia o nexo causal com a conduta estatal, afastando integralmente a responsabilidade do ente público. O Min. Alexandre de Moraes invocou a teoria da causalidade direta e o art. 70 da Lei 8.666/1993 para defender a completa exclusão da União. O Min. Gilmar Mendes acrescentou que deveria ser comprovada a culpa da pessoa jurídica de direito privado organizadora.

Prevaleceu, porém, por maioria, o entendimento do Relator: a responsabilidade direta e objetiva é da entidade privada organizadora; ao Estado cabe responsabilidade subsidiária, apenas quando demonstrada a insolvência da organizadora.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O Tema 512 do STF trata de uma situação relativamente comum: um concurso público é cancelado por suspeita de fraude (como vazamento de provas) e os candidatos ficam no prejuízo, tendo gasto dinheiro com taxa de inscrição, passagens e hospedagem. A pergunta que o STF respondeu foi: quem deve ressarcir esses candidatos?

O Tribunal decidiu que, quando o concurso é organizado por uma empresa ou fundação privada contratada pelo governo, essa entidade privada é a responsável principal (direta) por indenizar os candidatos. Isso porque ela tem personalidade jurídica própria, patrimônio próprio e assumiu contratualmente a obrigação de garantir a lisura do certame, incluindo o sigilo das provas. Se ela falhou nessa obrigação, deve arcar com as consequências.

O Estado (União, Estado ou Município que contratou a banca) só será chamado a pagar se a entidade organizadora não tiver recursos para isso, ou seja, se ficar insolvente. Essa é a chamada responsabilidade subsidiária: o poder público funciona como uma espécie de 'garantidor de última instância', e não como devedor principal.

Na prática, isso significa que o candidato prejudicado deve primeiro buscar o ressarcimento junto à banca organizadora do concurso. Somente se essa banca não tiver condições financeiras de pagar é que o candidato poderá cobrar do ente público responsável pelo certame.

É importante destacar que houve divergência significativa no julgamento: cinco ministros entendiam que o Estado não deveria ter responsabilidade alguma nesses casos, pois a fraude teria sido causada exclusivamente pela banca organizadora, rompendo o nexo de causalidade com a Administração Pública. Porém, essa posição não prevaleceu.

Para os candidatos de concursos públicos, a decisão oferece uma dupla garantia: podem acionar a banca organizadora diretamente e, caso esta não consiga pagar, podem se voltar contra o ente público. Para a Administração Pública, a decisão representa proteção contra a responsabilização direta por falhas de entidades privadas contratadas, preservando os cofres públicos como último recurso de indenização.