Tema 530

O caso concreto envolve P.P. S/A (recorrente) e a Comissão de Valores Mobiliários - CVM (recorrida), julgado no RE 669.367/RJ, relatado pelo Min. Luiz Fux, com acórdão redigido pela Min. Rosa Weber, julgado em 02/05/2013 pelo Plenário do STF.

A empresa P.P. S/A impetrou mandado de segurança perante a Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro, questionando ato da CVM que determinou o refazimento e republicação de suas demonstrações financeiras de 31 de dezembro de 2000, exigindo o provisionamento de contingência passiva relativa a débitos ainda em discussão administrativa. A sentença de primeiro grau concedeu a segurança, cancelando a decisão da CVM e proibindo sanções à empresa.

Após a concessão da liminar e o julgamento de mérito favorável, a empresa requereu a desistência do mandado de segurança em 31/08/2004, pleiteando a extinção do feito sem resolução de mérito. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região homologou a desistência. A CVM recorreu, e o Superior Tribunal de Justiça, após sucessivos recursos, reformou o entendimento, concluindo ser inadmissível a desistência após sentença de mérito sem anuência do impetrado.

A empresa então interpôs Recurso Extraordinário ao STF, alegando violação aos princípios do devido processo legal, contraditório, isonomia e segurança jurídica (art. 5º, caput, LIV e LV, da CF/88), sustentando que a jurisprudência consolidada do STF admitia a desistência do mandado de segurança a qualquer tempo, independentemente de anuência da parte contrária. A repercussão geral foi reconhecida em 16/03/2012 (Tema 530).

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consiste em definir se o impetrante de mandado de segurança pode, unilateralmente e a qualquer tempo, desistir da ação, inclusive após a prolação de sentença de mérito favorável, sem necessidade de aquiescência da autoridade coatora ou da entidade estatal interessada.

O relator originário, Min. Luiz Fux, votou pelo desprovimento do recurso, sustentando que: (i) após decisão de mérito, a sentença tem potencial para transitar em julgado, sendo teratológico falar em extinção sem resolução do mérito; (ii) a regra do art. 267, § 4º, do CPC/1973 deveria ser aplicada subsidiariamente; (iii) o polo passivo teria direito constitucional à imutabilidade da decisão; e (iv) o precedente paradigmático citado (MS 20.476) tratava de desistência antes de qualquer decisão, não após sentença de mérito. O Min. Marco Aurélio também votou contrariamente, ressaltando que a lei do mandado de segurança prevê, no art. 19, que apenas a sentença que denega o writ 'sem decidir o mérito' não impede nova ação, o que reforçaria a vedação à desistência após decisão de mérito.

A divergência vencedora foi inaugurada pela Min. Rosa Weber, acompanhada pelos Ministros Celso de Mello, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski. Os fundamentos centrais da posição majoritária foram:

1. Natureza constitucional e instrumental do mandado de segurança: o writ é instrumento de defesa do cidadão contra ilegalidade ou abuso de poder estatal (art. 5º, LXIX, CF/88), não se equiparando a ações ordinárias em que há litígio bilateral com interesses contrapostos.

2. Inaplicabilidade do art. 267, § 4º, do CPC/1973: a razão de ser desse dispositivo é proteger o réu que, no processo comum, adquire direito à prestação jurisdicional após a citação, em paridade de armas. Esse fundamento não se aplica ao mandado de segurança, pois o Estado não necessita da tutela jurisdicional para executar seus atos administrativos, dado que estes são dotados de autoexecutoriedade.

3. Efeito liberatório da desistência: ao desistir, o impetrante sujeita-se à plena eficácia do ato administrativo impugnado, ressurgindo a autoexecutoriedade estatal. Ou seja, a desistência prejudica o próprio impetrante, não o Estado.

4. Especificidade do mandado de segurança: a lei especial (Lei 12.016/09, art. 24; anteriormente Lei 1.533/51, art. 20) deve ser integrada a partir de seus próprios princípios, sem aplicação automática e irrestrita do CPC.

5. Jurisprudência consolidada do STF: precedentes reiterados do Plenário admitiram a desistência a qualquer tempo, citados expressamente: MS 26.890-AgR/DF (Min. Celso de Mello, DJe 23.10.2009); MS 24.584-AgR/DF (Min. Ricardo Lewandowski, DJe 20.6.2008); RE 255.837-AgR/PR (Min. Celso de Mello, DJe 27.11.2009).

6. Má-fé processual: eventual abuso deve ser apurado pelas vias próprias (arts. 18 e 35 do CPC), não se presumindo a temeridade da desistência sem elementos concretos.

Dispositivos constitucionais e legais citados: art. 5º, LXIX, CF/88; art. 5º, caput, LIV, LV e XXXVI, CF/88; art. 267, §4º, e art. 269, V, do CPC/1973; arts. 7º, §2º, 14, §§1º e 3º, 15, 18, 19, 24 e 25 da Lei 12.016/09; art. 20 da Lei 1.533/51. O julgamento foi por maioria, vencidos os Ministros Luiz Fux (relator) e Marco Aurélio.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Imagine que você impetra um mandado de segurança contra um ato do governo que considera ilegal. O juiz analisa o caso e concede a segurança em seu favor. Mas, por algum motivo — talvez porque a situação mudou, porque você prefere discutir o assunto em outra ação com mais amplitude, ou por qualquer conveniência pessoal —, você decide que não quer mais prosseguir com aquele processo.

A dúvida que chegou ao STF era: você pode simplesmente desistir, mesmo após ter ganhado? O governo precisaria concordar com essa desistência?

O STF, no Tema 530, respondeu que sim: o impetrante (quem entra com o mandado de segurança) pode desistir a qualquer momento, sem precisar da autorização do governo ou da autoridade coatora. Isso vale mesmo que já exista uma sentença favorável ao impetrante e mesmo que os réus se oponham.

O raciocínio central do tribunal é que o mandado de segurança é uma ferramenta criada exclusivamente para proteger o cidadão contra abusos do poder público. Por isso, ao contrário de uma ação comum entre dois particulares, o Estado não tem o mesmo 'direito à sentença' que um réu ordinário teria. Além disso, ao desistir, o impetrante não ganha nada: o ato administrativo volta a valer integralmente, como se o processo nunca tivesse existido. Quem 'perde' com a desistência é o próprio impetrante.

O tribunal também afastou a aplicação do art. 267, §4º, do antigo CPC (que exigia concordância do réu para desistência após decorrido o prazo de resposta), entendendo que essa regra foi criada para situações em que há um litígio entre duas partes privadas em igualdade de condições, o que não é o caso do mandado de segurança.

Na prática, isso significa que: (1) empresas ou cidadãos que entram com mandado de segurança têm plena liberdade para encerrar o processo quando quiserem, sem depender do aval do governo; (2) se houver má-fé (por exemplo, usar o processo para obter uma liminar e depois desistir para evitar uma decisão definitiva desfavorável), o prejudicado pode buscar reparação pelas vias próprias, mas a simples desistência, por si só, não é considerada abusiva; (3) essa decisão foi tomada pelo Plenário do STF com força de repercussão geral, ou seja, vale para todos os casos semelhantes em todo o país, vinculando juízes e tribunais.