Tema 532

No RE 633.782/MG, relatado pelo Min. Luiz Fux, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública contra a Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S.A. - BHTRANS, sociedade de economia mista municipal, buscando impedir que a empresa exercesse poder de polícia de trânsito, especialmente a fiscalização e a aplicação de multas. A controvérsia surgiu a partir da Lei Municipal 5.953/1991 e do estatuto social da empresa, que lhe atribuíram funções ligadas ao planejamento, organização, controle e execução dos serviços públicos de transporte e trânsito em Belo Horizonte. O juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido, entendendo que o Código de Trânsito Brasileiro autorizaria a atuação do Município e de suas entidades. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais manteve a sentença, afirmando que a BHTRANS poderia aplicar multas aos infratores de trânsito. O Ministério Público interpôs recurso especial e recurso extraordinário. No STJ, a Segunda Turma inicialmente deu provimento ao recurso especial e, depois, em embargos de declaração com efeitos modificativos, assentou que a BHTRANS poderia fiscalizar, mas não sancionar. No STF, a discussão foi reexaminada no contexto da repercussão geral do Tema 532, com a substituição do paradigma anterior pelo RE 633.782.

A questão jurídica central foi saber se a Constituição permite a delegação do poder de polícia, por lei, a pessoa jurídica de direito privado integrante da Administração Pública indireta, quando se trate de sociedade de economia mista de capital majoritariamente público, prestadora exclusivamente de serviço público próprio do Estado e em regime não concorrencial. O STF partiu da teoria do ciclo de polícia, distinguindo ordem, consentimento, fiscalização e sanção, e reconheceu que a ordem de polícia permanece indelegável, por corresponder à função legislativa. Para o Tribunal, porém, a fiscalização e a sanção podem ser exercidas por estatais com regime jurídico híbrido, desde que haja lei formal específica e que a entidade não atue em ambiente concorrencial. O voto vencedor destacou que o art. 175 da Constituição, ao admitir a prestação indireta de serviços públicos, não impede a delegação dos meios necessários à execução do serviço delegado. Também foram invocados os arts. 37, XIX, 145, II, 144, § 10, e 173 da Constituição, além do art. 78 do CTN e dos arts. 24 e 320 do CTB. O STF enfrentou precedentes como a ADI 1.717, em que se afirmou a indelegabilidade de atividade típica de Estado a entidade privada, mas distinguiu aquele caso por se referir a conselhos profissionais e não a estatais prestadoras de serviço público. Também mencionou o RE 658.570, no qual se reconheceu a constitucionalidade da atuação das guardas municipais na fiscalização de trânsito com imposição de sanções. Houve divergência dos Ministros Edson Fachin e Marco Aurélio, que sustentaram a indelegabilidade do poder sancionador a pessoa jurídica de direito privado. O entendimento vigente, contudo, é o da constitucionalidade da delegação nas condições fixadas pela tese.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em termos simples, o STF decidiu que nem toda multa de trânsito precisa ser aplicada por um órgão da administração direta. Se a lei autorizar e a empresa pública ou sociedade de economia mista tiver capital majoritariamente público, prestar só serviço público típico do Estado e atuar sem concorrência, ela pode exercer poder de polícia de trânsito, inclusive autuar e multar. A Corte entendeu que isso não transforma a atividade em algo privado nem viola a Constituição, porque a empresa continua funcionando como braço do Poder Público. Ao mesmo tempo, o Tribunal deixou claro que essa autorização não é geral: não vale para qualquer empresa, nem para entidades que atuem como concorrentes no mercado, e a criação dessa competência depende de lei formal. Na prática, o cidadão continua sujeito às regras de trânsito e às multas, mas a cobrança e a fiscalização podem ser feitas por uma estatal que atue dentro desses limites constitucionais. O julgamento também afastou a ideia de que a simples forma societária privada impediria, por si só, o exercício dessa função pública. Houve revisão em relação à leitura mais restritiva adotada pelo STJ no mesmo caso, e o STF consolidou o entendimento mais amplo, que é o vigente no Tema 532.