Tema 656

No RE 608.588/SP, relatado pelo Min. Luiz Fux, a Câmara Municipal de S.P. recorreu contra acórdão do Tribunal de Justiça de S.P. que havia declarado a inconstitucionalidade do art. 1º, inciso I, da Lei Municipal nº 13.866/2004. A redação original atribuía à Guarda Civil Metropolitana o exercício de 'policiamento preventivo e comunitário', com mediação de conflitos e respeito aos direitos fundamentais. No curso da tramitação legislativa, a Lei nº 14.879/2009 alterou a norma para prever que a Guarda passaria a 'exercer ações de segurança urbana'. O tribunal local entendeu que a preservação da ordem pública e o policiamento preventivo seriam atribuições exclusivas das polícias estaduais, de modo que a lei municipal teria extrapolado o limite constitucional de proteção de bens, serviços e instalações do Município.

A controvérsia central consistiu em saber até onde vai a competência legislativa municipal prevista no art. 144, § 8º, da Constituição, para disciplinar as atribuições das Guardas Municipais. O STF concluiu que a Constituição permite que os municípios estruturem, por lei local, a atuação das Guardas em ações de segurança urbana, inclusive com policiamento ostensivo e comunitário, desde que não haja invasão das atribuições das demais instituições do art. 144 da CF e que permaneça vedada qualquer atividade de polícia judiciária. Também assentou que essas Guardas se submetem ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do art. 129, VII, da CF.

No voto condutor, destacou-se que o art. 144, § 8º, não reduz a Guarda a uma função meramente patrimonial, mas autoriza uma atuação voltada à proteção de bens, serviços e instalações municipais em sentido funcional, o que pode abranger patrulhamento preventivo, presença ostensiva e ações comunitárias de segurança. O Relator enfatizou que a interpretação constitucional deve respeitar o federalismo cooperativo e a autonomia municipal, sem esvaziar o espaço de conformação legislativa local. Foram mencionados precedentes do STF que reconhecem a inserção das Guardas no sistema de segurança pública, como os julgados relacionados ao RE 846.854 e às ADIs 5.948 e 5.538, além da referência à Lei nº 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública.

Houve divergência quanto ao alcance da atuação das Guardas, com posição mais restritiva no sentido de que elas não poderiam desempenhar funções típicas de polícia ostensiva ampla nem atos de investigação. Também se discutiu, em votos vencidos, a impossibilidade de atribuir às Guardas poderes de polícia judiciária ou de busca pessoal desvinculados da tutela do patrimônio municipal. Prevaleceu, porém, a compreensão de que a atuação preventiva e comunitária é constitucional, desde que limitada pelos demais órgãos de segurança pública e pelas normas gerais federais. Não houve revisão de tese; o entendimento firmado no julgamento principal permaneceu vigente.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Na prática, o STF disse que a Guarda Municipal não precisa ficar restrita a vigiar prédios públicos como se fosse apenas um serviço de vigilância patrimonial. Os municípios podem criar, por lei, uma atuação mais ampla de segurança urbana, com patrulhamento ostensivo e ações comunitárias, desde que isso não substitua o trabalho da Polícia Civil, da Polícia Militar ou de outros órgãos previstos na Constituição.

Isso significa que a Guarda pode circular, prevenir conflitos, proteger espaços públicos e atuar de forma visível para aumentar a segurança local. Mas ela não pode fazer investigação criminal como a polícia judiciária, nem ultrapassar os limites definidos pela Constituição e pelas normas gerais federais. O STF também deixou claro que essas atividades ficam sujeitas ao controle externo do Ministério Público.

Em resumo, o Tribunal reconheceu que a Guarda Municipal pode participar da segurança da cidade de modo ativo e preventivo, mas dentro de um modelo de cooperação com as demais forças de segurança e sem invadir competências que a Constituição reservou a outros órgãos.