Tema 1019

O processo paradigma do Tema 1019 é o RE 1.162.672/SP, relatado pelo Min. Dias Toffoli, julgado pelo Plenário do STF em sessão virtual de 25/8 a 1º/9/2023 (acórdão publicado em 4/9/2023).

Na origem, S.R.A.M.X., servidora integrante da polícia civil do Estado de São Paulo, ingressou com ação declaratória cumulada com obrigação de fazer em abril de 2017 contra a Fazenda Pública do Estado de São Paulo e a São Paulo Previdência (SPPREV). A autora narrou ter ingressado na carreira policial em abril de 1992 e ter cumprido os requisitos da LC nº 51/85 para obtenção de aposentadoria especial voluntária (25 anos de contribuição e 15 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, por ser mulher). Pleiteou a concessão da aposentadoria com integralidade de proventos (equivalência à última remuneração na ativa) e paridade remuneratória (reajuste na mesma proporção e data dos servidores ativos).

O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido, concedendo tanto a integralidade quanto a paridade. Em sede de recurso inominado, o Colégio Recursal de Itanhaém/SP deu parcial provimento ao apelo da SPPREV, mantendo a integralidade mas afastando a paridade, ao fundamento de que a servidora não teria preenchido os requisitos das regras de transição estabelecidas na EC nº 47/05 (arts. 2º e 3º), exigíveis para os servidores públicos em geral.

Ambas as partes interpuseram recurso extraordinário. O Estado de São Paulo e a SPPREV sustentaram que, após a EC nº 41/03, 'proventos integrais' não corresponde à última remuneração na ativa, significando apenas o oposto de 'proporcional', e que a integralidade em sentido pleno só subsistiria nas regras de transição expressas. A servidora, por sua vez, argumentou que, por exercer atividade de risco como policial civil, não estaria sujeita às regras de transição para fins de paridade e integralidade, enquadrando-se na exceção do art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se a expressão 'requisitos e critérios diferenciados', contida no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, nas redações conferidas pelas EC nºs 20/98 e 47/05, autoriza o legislador complementar a garantir, na aposentadoria especial de servidores que exercem atividades de risco (como os policiais civis), proventos calculados pela regra da integralidade e reajustados com paridade, independentemente das normas de transição estabelecidas pelas EC nºs 41/03 e 47/05 para os servidores públicos em geral.

O STF respondeu afirmativamente, por unanimidade, com base nos seguintes fundamentos:

1. Amplitude da expressão 'requisitos e critérios diferenciados': Até o advento da EC nº 103/19, essa expressão era suficientemente ampla para abranger não apenas o tempo de contribuição e a idade diferenciados, mas também regras específicas de cálculo e reajuste de proventos, como a integralidade e a paridade. Somente a EC nº 103/19 restringiu os 'requisitos e critérios diferenciados' a 'idade e tempo de contribuição diferenciados' (art. 40, §§ 4º e 4º-B, CF).

2. Regime diferenciado dos policiais civis: O art. 40, § 4º, inciso II, da CF (redação anterior à EC 103/19) excepcionou expressamente os servidores que exercem atividades de risco do tratamento geral aplicável aos demais servidores (§§ 3º e 17 do art. 40), que previam o cálculo dos proventos pela média das contribuições e afastavam a paridade plena.

3. LC nº 51/85 como norma geral e nacional: A Lei Complementar Federal nº 51/85 (com as alterações das LCs nºs 144/14 e 152/15) é lei federal de caráter nacional que regula a aposentadoria especial dos policiais civis, recepcionada pela CF/88 (ADI nº 3.817/DF; RE nº 567.110/AC — Tema 26 da repercussão geral). Sua expressão 'proventos integrais' sempre significou, historicamente, a totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, não o mero oposto de 'proventos proporcionais'.

4. A integralidade decorre da LC nº 51/85: A LC nº 51/85 garante, como norma geral, a integralidade para todos os policiais civis que preencherem seus requisitos, sem necessidade de observância das regras de transição das EC nºs 41/03 e 47/05. Esse entendimento é corroborado pelo Acórdão nº 2.835/2010-TCU-Plenário, pelo Parecer nº 00004/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU, e pelo julgamento da ADI nº 5.403/RS.

5. A paridade depende de lei complementar do ente federado: A paridade remuneratória não é assegurada diretamente pela LC nº 51/85 como norma geral, podendo, porém, ser prevista pela lei complementar do respectivo ente da federação, no exercício da competência legislativa concorrente para regulamentar a aposentadoria especial de seus servidores enquadrados no art. 40, § 4º, inciso II, da CF (ADI nº 5.403/RS).

6. Distinção em relação ao Tema 139 (RE nº 590.260): O Tema 139 tratou de servidores do magistério e fixou que a paridade e a integralidade para servidores comuns dependem do cumprimento das regras de transição das EC nºs 41/03 e 47/05. Todavia, aquele julgamento não abordou a situação especial dos policiais civis, que se enquadram na exceção constitucional do art. 40, § 4º, inciso II.

7. Precedentes relevantes citados: ADI nº 3.817/DF; RE nº 567.110/AC; ADI nº 5.039/RO; ADI nº 5.403/RS; MI nº 2.283/DF; MI nº 7.353-AgR/DF; Acórdão TCU nº 2.835/2010-Plenário; Acórdão TCU nº 2.966/2010-Plenário; RE nº 942.456; Parecer nº 00004/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU.

8. Limitação temporal: A tese fixada é circunscrita ao período de vigência do art. 40, § 4º, inciso II, na redação anterior à EC nº 103/19. A partir dessa emenda, os critérios diferenciados passaram a se restringir a idade e tempo de contribuição, e foram introduzidas novas regras de transição específicas (art. 5º da EC nº 103/19 e § 4º-B do art. 40).

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A decisão do STF no Tema 1019 esclarece uma situação que gerava muita controvérsia nos tribunais: policiais civis que preencheram os requisitos da Lei Complementar nº 51/85 para a aposentadoria especial têm direito a receber proventos pelo valor integral do último salário da ativa (integralidade), sem precisar cumprir as exigências de transição criadas para o funcionalismo público em geral pelas reformas previdenciárias de 2003 e 2005.

Para entender a importância disso, é preciso saber que as EC nºs 41/03 e 47/05 extinguiram, como regra geral, a chamada 'integralidade' (aposentadoria igual ao último salário) e a 'paridade' (reajuste dos proventos na mesma proporção dos servidores ativos) para os novos aposentados do serviço público. Essas vantagens ficaram preservadas apenas para quem cumprisse certas condições de transição — basicamente, ter ingressado no serviço público antes de determinada data e cumprir requisitos mais rígidos de tempo de serviço.

O problema era que muitos entes públicos e alguns tribunais aplicavam essas regras de transição também aos policiais civis, negando a integralidade e a paridade a quem se aposentasse pela LC nº 51/85 sem preencher os critérios gerais de transição. O STF afastou esse entendimento.

A fundamentação central é que a Constituição Federal, antes da EC nº 103/19, previa expressamente que servidores que exercem atividades de risco (categoria em que se enquadram os policiais civis) poderiam ter regras diferenciadas de aposentadoria definidas em lei complementar. Essa autorização constitucional era ampla o suficiente para incluir regras de cálculo e reajuste de proventos mais favoráveis — não se limitando apenas a reduzir o tempo de contribuição exigido.

Assim, para os policiais civis que preencheram os requisitos da LC nº 51/85 antes da reforma de 2019: (a) a integralidade (proventos equivalentes à última remuneração) é garantida diretamente pela LC nº 51/85, sem necessidade de cumprir as regras de transição gerais; (b) a paridade (reajuste igual ao dos servidores ativos) também pode ser assegurada, desde que haja previsão em lei complementar do respectivo estado ou da União.

Um ponto importante: a tese se aplica ao período anterior à EC nº 103/19 (Reforma da Previdência de 2019). A partir dessa emenda, as regras mudaram: os critérios diferenciados para policiais passaram a se limitar a idade e tempo de contribuição, e foram estabelecidas novas regras de transição específicas para esse grupo (art. 5º da EC nº 103/19). Portanto, a decisão beneficia especialmente quem já havia cumprido os requisitos da LC nº 51/85 antes de novembro de 2019 e estava ou estava para se aposentar.

Para os entes públicos (estados e municípios), a decisão significa que não podem negar a integralidade aos policiais civis que preencheram os requisitos da LC nº 51/85, alegando que as regras de transição gerais não foram cumpridas. Quanto à paridade, cada ente deve verificar se sua lei complementar local a prevê.