Tema 1057

O processo paradigma do Tema 1057 é o ARE 1.215.727, oriundo do Estado de São Paulo, relatado pelo Ministro Dias Toffoli na condição de Presidente do STF, julgado em 29 de agosto de 2019 pelo Plenário Virtual.

O recorrente P.H.M., guarda municipal do Município de Jundiaí (SP), ajuizou ação buscando a concessão de aposentadoria especial com integralidade e paridade de vencimentos, com fundamento no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, que autoriza a adoção de requisitos e critérios diferenciados de aposentadoria, por lei complementar, para servidores que exerçam atividades de risco.

A 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo reformou a sentença de primeiro grau e julgou o pedido improcedente, com base na jurisprudência do STF firmada nos Mandados de Injunção nºs 6.770, 6.773, 6.780, 6.874 e 6.515, no sentido de que o legislador não contemplou as guardas municipais com o direito previsto no referido dispositivo constitucional.

No recurso extraordinário, o recorrente alegou violação dos arts. 40, § 4º, e 144, § 8º, da Constituição Federal, além de apontar contrariedade à Súmula Vinculante nº 33 do STF. Argumentou, ainda, que a aposentadoria especial dos guardas municipais poderia ser concedida com base no fundamento de prejuízo à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º, inciso III, da CF), e não apenas pelo risco da atividade (inciso II). Sustentou também que o STF, no Mandado de Injunção Coletivo nº 2.790, havia reconhecido a mora legislativa em favor dos servidores do Município de Jundiaí, e que a Lei Complementar nº 13.022/2014 e as provas dos autos demonstrariam o exercício de funções de risco.

O recurso extraordinário não foi admitido na origem, dando ensejo ao agravo (ARE). O STF reconheceu a repercussão geral da matéria e, por maioria, reafirmou a jurisprudência dominante, vencidos os Ministros Marco Aurélio, Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 1057 consiste em definir se os guardas civis municipais possuem direito constitucional subjetivo à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco, nos termos do art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, independentemente da edição de lei complementar federal de caráter nacional que conceda esse benefício à categoria.

O STF firmou sua conclusão a partir dos seguintes pilares:

1. Natureza constitucional da exigência de lei complementar: O art. 40, § 4º, da CF, com a redação dada pela EC nº 47/2005, veda, como regra, a adoção de requisitos diferenciados para a concessão de aposentadoria no regime próprio de previdência social, ressalvando hipóteses excepcionais (servidores portadores de deficiência, que exerçam atividades de risco ou cujas atividades prejudiquem a saúde ou a integridade física). Essas exceções dependem de regulamentação por lei complementar de caráter nacional, expedida pela União, conforme já assentado no RE 797.905/RG (Rel. Min. Gilmar Mendes).

2. Ausência de omissão inconstitucional: O STF entendeu que, dado o caráter aberto da expressão 'atividades de risco' e a relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício. No caso dos guardas municipais, a eventual exposição a situações de risco não é considerada inequivocamente inerente à atividade, razão pela qual não se configura omissão legislativa inconstitucional.

3. Posição constitucional das guardas municipais: As guardas municipais são disciplinadas no art. 144, § 8º, da CF, não como integrantes da estrutura da segurança pública (arrolada nos incisos I a V do art. 144), mas com a missão de proteger os bens, os serviços e as instalações municipais, conforme dispuser a lei. Esse enquadramento constitucional distinto foi determinante para afastar a extensão do regime da LC nº 51/1985 à categoria.

4. Autonomia entre vínculo funcional e previdenciário: O STF reafirmou que a percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para o reconhecimento do direito à aposentadoria especial, dada a autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário.

5. Inaplicabilidade da Súmula Vinculante nº 33: O relator esclareceu que esse enunciado trata de atividades prejudiciais à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º, inciso III), hipótese diversa do inciso II (atividade de risco), que era o único fundamento devolvido ao STF no recurso extraordinário.

Precedentes relevantes citados: MIs nºs 6.770, 6.773, 6.780, 6.874 e 6.515 (julgamento conjunto do Plenário); MI nº 6.770-AgR (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ ac. Min. Roberto Barroso, j. 20/6/2018); RE 797.905/RG (Rel. Min. Gilmar Mendes); RE 1.188.651-AgR (Rel. Min. Gilmar Mendes); RE 1.196.254-AgR (Rel. Min. Luiz Fux); ARE 1.133.920-AgR e ARE 1.133.887-AgR (Rel. Min. Gilmar Mendes); ARE 1.152.060-AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia).

Divergência: Os Ministros Marco Aurélio, Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski votaram vencidos. O Ministro Marco Aurélio registrou que, no Tema 544 (RE 846.854), o Plenário havia entendido que os guardas municipais exercem atividade de segurança pública ligada ao risco, posição que ele sustentava dever prevalecer também neste tema.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em termos simples, o STF decidiu que os guardas civis municipais não têm direito garantido diretamente pela Constituição Federal à aposentadoria especial baseada no exercício de atividade de risco.

Para entender a decisão, é preciso saber que a Constituição Federal permite que servidores públicos se aposentem com condições diferenciadas (por exemplo, com menos tempo de serviço) quando exercem atividades de risco. No entanto, para que esse direito exista na prática, é indispensável que uma lei complementar federal regulamente quais categorias se enquadram nessa hipótese.

No caso dos guardas civis municipais, o STF entendeu que:

(a) A Constituição situa as guardas municipais fora da estrutura formal de segurança pública (que inclui Polícia Federal, Polícia Civil, Polícia Militar, entre outros), atribuindo-lhes a função específica de proteger bens, serviços e instalações municipais.

(b) O fato de um guarda municipal poder, eventualmente, se deparar com situações de risco no dia a dia não é suficiente para que a atividade seja considerada 'inequivocamente perigosa' no sentido constitucional que autorizaria o benefício especial.

(c) Outros elementos frequentemente invocados pelos guardas em juízo — como o recebimento de adicional de periculosidade ou o porte de arma de fogo — também não garantem o direito à aposentadoria especial, pois as regras do vínculo de trabalho (funcional) são independentes das regras previdenciárias.

Na prática, isso significa que guardas civis municipais que ingressaram com ações judiciais pedindo aposentadoria especial por risco da atividade não têm esse pedido atendido pelo Judiciário. A decisão do STF tem efeito vinculante, ou seja, todos os tribunais do país e a administração pública devem seguir esse entendimento.

Importante destacar que a decisão se restringe à aposentadoria especial por 'atividade de risco' (art. 40, § 4º, inciso II, da CF). A questão da aposentadoria especial por condições prejudiciais à saúde ou à integridade física (insalubridade — inciso III do mesmo artigo) é tratada de forma separada e pode ter solução distinta, dependendo das circunstâncias específicas de cada servidor.