Tema 1063

O caso paradigma do Tema 1063 é o RE 929.886/SC, de relatoria do Min. Dias Toffoli, julgado pelo Plenário do STF em sessão virtual entre 26/8 e 2/9/2022.

A A.N.A.U.N.I. (Associação Nacional dos Advogados da União) ajuizou, na origem, ação coletiva de cumprimento de obrigação de fazer cumulada com pedido de perdas e danos, buscando assegurar aos seus representados o restabelecimento e o implemento das férias anuais de 60 (sessenta) dias, acrescidas do adicional de 1/3 sobre a remuneração.

O pano de fundo histórico é o seguinte: antes da Constituição Federal de 1988, as Leis nºs 2.123/53 e 4.069/62, bem como o Decreto-Lei nº 147/67, equiparavam os advogados públicos federais (incluindo os Advogados da União) aos membros do Ministério Público da União, garantindo-lhes 60 dias de férias anuais. Em 1997, a Lei nº 9.527 alterou esse quadro: o art. 5º fixou em 30 dias anuais as férias dos integrantes da carreira de Advogado da União, e o art. 18 revogou expressamente os dispositivos anteriores que previam o período maior.

A associação recorrente argumentava que o art. 131 da Constituição Federal exige lei complementar para dispor sobre a organização e o funcionamento da Advocacia-Geral da União (AGU). Com base nisso, sustentava que as leis anteriores que previam 60 dias de férias teriam sido recepcionadas pela CF/88 com status de lei complementar e, portanto, não poderiam ter sido revogadas por lei ordinária — como é a Lei nº 9.527/97.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região rejeitou a tese e negou provimento à pretensão. A A.N.A.U.N.I. interpôs então recurso extraordinário ao STF, que reconheceu a repercussão geral da controvérsia, dando origem ao Tema 1063. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso.

A questão jurídica central (ratio decidendi) girou em torno de duas indagações: (i) se as normas anteriores que garantiam 60 dias de férias aos Advogados da União foram recepcionadas pela Constituição Federal de 1988 com status de lei complementar; e (ii) se o conceito de 'organização e funcionamento' da Advocacia-Geral da União, previsto no art. 131 da CF/88, abrangeria o regramento de férias de seus membros, exigindo, portanto, lei complementar para disciplinar o tema.

O STF respondeu negativamente a ambas as perguntas, com base nos seguintes fundamentos:

1. Natureza ordinária das normas anteriores: As Leis nºs 2.123/53 e 4.069/62 e o Decreto-Lei nº 147/67 não foram recepcionados pela CF/88 com status de lei complementar. O motivo é que tais diplomas não tratavam de 'organização e funcionamento' da AGU — cuidavam, na verdade, de regime jurídico de servidores públicos (vencimentos, vantagens, equiparações), matéria que não possui relação direta e necessária com a estrutura institucional do órgão. Por isso, foram recepcionados com status de lei ordinária e puderam ser validamente revogados pela Lei nº 9.527/97.

2. Alcance restrito da reserva de lei complementar: O art. 131 da CF/88 exige lei complementar apenas para dispor sobre a organização e o funcionamento da AGU — ou seja, temas como distribuição de órgãos internos, estrutura, atribuições institucionais. Férias são matéria afeita a direitos e deveres de servidores, sem relação direta com a estrutura da entidade, podendo ser disciplinadas por lei ordinária.

3. Isonomia entre as carreiras jurídicas da União: A Lei nº 9.527/97, ao fixar 30 dias de férias, teve por objetivo uniformizar o regime de férias dos advogados públicos federais, conferindo tratamento isonômico às diversas carreiras jurídicas no âmbito da União.

4. Precedentes determinantes: O STF se apoiou fortemente em julgamentos anteriores sob o regime de repercussão geral: o Tema 279 (RE 602.381/AL, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 20/11/2014), que tratou das férias dos Procuradores Federais; e o Tema 1090 (RE 594.481/DF, rel. Min. Roberto Barroso), que cuidou especificamente das férias de 60 dias dos Procuradores da Fazenda Nacional — ambos concluindo pela impossibilidade das férias de 60 dias. O STF também citou o RE 539.370 (2ª Turma, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 30/11/2010) e a ADI 2713 (Plenário, rel. Min. Ellen Gracie, j. 18/12/2002), que reforçaram o entendimento de que a disciplina de férias de servidores pode ser feita por lei ordinária.

5. Vedação constitucional à equiparação de carreiras: O art. 37, XIII, da CF/88 proíbe a vinculação ou equiparação de remuneração entre carreiras distintas do serviço público, o que reforça a impossibilidade de se manter a equiparação dos Advogados da União aos membros do Ministério Público da União para fins de férias.

Como todos os demais advogados públicos que integram as carreiras da AGU (nos termos do art. 20 da Lei Complementar nº 73/93) já tinham seu direito reconhecido como limitado a 30 dias de férias, o STF entendeu que não haveria fundamento lógico ou jurídico para conferir tratamento diferenciado aos Advogados da União. A decisão foi unânime.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Durante décadas, os Advogados da União — servidores públicos federais que representam e assessoram juridicamente a União — desfrutavam, com base em leis antigas, de férias anuais de 60 dias, equiparadas às dos membros do Ministério Público. Em 1997, uma lei ordinária (Lei nº 9.527) reduziu esse período para 30 dias anuais, igualando-os aos demais servidores públicos federais.

A A.N.A.U.N.I. questionou essa redução no Judiciário, argumentando que as leis antigas teriam sido 'elevadas' ao patamar de lei complementar pela Constituição de 1988 — e que, portanto, só uma lei complementar poderia alterá-las. O raciocínio era: a Constituição exige lei complementar para regular a AGU; logo, tudo que regulava a AGU antes da Constituição teria esse mesmo nível hierárquico mais elevado.

O STF rejeitou essa lógica. A Corte esclareceu que a exigência de lei complementar se restringe à estrutura e funcionamento da AGU como instituição — coisas como a divisão de órgãos, competências institucionais e organograma. Férias, por outro lado, são um direito funcional do servidor, não uma regra de organização da entidade. Portanto, essa matéria pode perfeitamente ser regulada por lei ordinária.

Como consequência, as leis antigas que previam 60 dias de férias foram recepcionadas pela Constituição apenas como leis ordinárias — e podiam ser revogadas por outra lei ordinária, o que foi feito validamente pela Lei nº 9.527/97.

O impacto prático é claro: os Advogados da União têm direito a 30 dias de férias por ano, e não a 60. Pedidos de pagamento retroativo do período excedente (os 30 dias adicionais) também não prosperam com base nessa tese.

A decisão reforça ainda um princípio de isonomia: Procuradores Federais e Procuradores da Fazenda Nacional — carreiras que também integram a AGU — já haviam tido o mesmo direito negado em julgamentos anteriores do STF (Temas 279 e 1090). Seria incoerente conceder aos Advogados da União um tratamento diferenciado sem justificativa legítima. A uniformização do regime de férias em 30 dias anuais para todas essas carreiras foi, portanto, confirmada como constitucional.