Tema 737

O caso concreto originou-se de mandado de segurança impetrado por servidores públicos estaduais aposentados e por pensionista de servidor falecido do Estado de Alagoas (identificados nos autos como J.L.A. e outro(s)), perante o Tribunal de Justiça de Alagoas. Os impetrantes pleiteavam a extensão do reajuste concedido ao cargo de Secretário de Estado — promovido pela Lei estadual nº 7.229/2010 — aos seus proventos de aposentadoria e à pensão por morte, com fundamento no art. 273 da Constituição do Estado de Alagoas.

O referido dispositivo, em sua redação original, previa que o servidor público estadual que houvesse exercido cargo em comissão por quatro anos consecutivos ou oito anos alternados seria aposentado com proventos calculados com base na maior remuneração da estrutura do Poder a que serviu, sem prejuízo das vantagens pessoais. A Emenda Constitucional estadual nº 13/1995 alterou o prazo para cinco anos consecutivos ou dez anos intercalados, sem modificar substancialmente o conteúdo da regra.

O Tribunal de Justiça de Alagoas, por maioria, deferiu a ordem, reconhecendo o direito adquirido dos impetrantes à paridade de proventos e pensão com o subsídio do Secretário de Estado, por entender que o direito havia sido incorporado ao ato de aposentadoria, sendo protegido pela segurança jurídica.

Inconformado, o Estado de Alagoas interpôs recurso extraordinário (RE 759.518/AL), relatado pelo Min. Gilmar Mendes, apontando violação aos arts. 5º, caput e inciso II, e 40, caput e § 2º, da Constituição Federal, e sustentando a inconstitucionalidade do art. 273 da Constituição Estadual. O STF reconheceu a repercussão geral da questão e, por maioria no Plenário Virtual, reafirmou a jurisprudência dominante, vencido o Min. Marco Aurélio apenas quanto ao mérito. Os embargos de declaração opostos pelos recorridos foram rejeitados por unanimidade pela Segunda Turma em dezembro de 2016.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em saber se é constitucionalmente válida norma de Constituição estadual que autoriza a vinculação dos proventos de aposentadoria e das pensões de servidores públicos efetivos ao subsídio de agentes políticos — no caso, o cargo de Secretário de Estado.

O STF reconheceu a inconstitucionalidade sob dois ângulos distintos:

1. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL: A norma que altera o padrão remuneratório de servidores públicos é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, 'a', da Constituição Federal. O art. 273 da Constituição alagoana foi inserido por via constituinte derivada, mas a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que essa reserva de iniciativa se aplica também no âmbito estadual, por simetria constitucional. Precedente citado: RE 745.811 (Rel. Min. Gilmar Mendes).

2. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL: A Constituição Federal veda expressamente a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público, conforme o art. 37, XIII, da CF. Além disso, a Lei Maior impõe regime jurídico diferenciado entre servidores públicos em geral e agentes políticos (membros de Poder, detentores de mandato eletivo, Ministros de Estado, Secretários Estaduais e Municipais), que são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, com iniciativa própria (art. 37, X e XI, da CF). Ao vincular proventos de servidores efetivos ao subsídio do Secretário de Estado, a norma estadual violou o art. 37, XIII, e também o princípio da separação dos poderes.

Precedentes citados pelo relator:

• ADI 3.491 (Rel. Min. Ayres Britto, Plenário, DJe 23.3.2007): declarou inconstitucional norma que vinculava a alteração dos subsídios do Governador, Vice-Governador e Secretários de Estado às propostas de refixação de vencimentos dos servidores em geral, por ofensa ao art. 37, XIII, e ao art. 49, VIII, da CF;
• RE-AgR 411.156 (Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 19.12.2011): reconheceu a inconstitucionalidade da vinculação dos subsídios de agentes políticos locais à remuneração dos servidores municipais;
• ADI-MC 1.380/AL (Rel. Min. Francisco Rezek, Pleno, DJ 20.2.1998): o próprio STF havia anteriormente suspendido liminarmente o art. 273 da Constituição alagoana, mas a ação foi posteriormente julgada prejudicada.

Nos embargos de declaração, o relator esclareceu que, como consequência da declaração de inconstitucionalidade (incidenter tantum), os servidores aposentados manterão seus benefícios, mas sujeitos a revisões relativas às suas carreiras de origem, na mesma proporção e data em que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, conforme a redação original do art. 40, § 4º, da CF. O Min. Marco Aurélio, embora tenha reconhecido a repercussão geral, deixou de se manifestar sobre o mérito no Plenário Virtual, registrando sua discordância com o procedimento de julgamento de mérito por via eletrônica em casos que envolvem declaração de inconstitucionalidade.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

De forma simplificada, a decisão do STF no Tema 737 diz o seguinte: não é permitido que uma lei ou norma constitucional estadual estabeleça que a aposentadoria ou a pensão de um servidor público concursado seja calculada com base no salário de um agente político — como um Secretário de Estado, um Governador ou um Ministro.

Isso ocorre porque a Constituição Federal trata de forma separada dois grupos: de um lado, os servidores públicos de carreira (que ingressam por concurso público e têm seus vencimentos fixados por regras próprias); de outro, os agentes políticos (que ocupam o topo da hierarquia do poder e recebem subsídios definidos por lei específica). Misturar essas duas categorias — calculando a aposentadoria de um pela remuneração do outro — viola a Constituição por dois motivos:

Primeiro, por vício formal: qualquer alteração na remuneração de servidores públicos só pode ser proposta pelo Chefe do Poder Executivo. Uma norma que cria essa vinculação de forma automática desrespeita essa regra de competência.

Segundo, por vício material: a própria Constituição Federal proíbe explicitamente que vencimentos de cargos diferentes sejam equiparados ou vinculados entre si (art. 37, XIII), justamente para evitar aumentos remuneratórios indiretos e não controlados.

No caso concreto, o Estado de Alagoas tinha uma regra em sua Constituição estadual que garantia a servidores que tivessem exercido cargos comissionados por determinado período o direito de se aposentar com proventos iguais ao maior salário da estrutura do Poder — na prática, o subsídio do Secretário de Estado. O STF declarou essa norma inconstitucional, tanto na versão original quanto na alterada.

Para os servidores já aposentados com base nessa regra, o tribunal esclareceu que eles mantêm suas aposentadorias, mas os valores passam a ser reajustados apenas com base nos aumentos concedidos às suas carreiras de origem — e não mais atrelados ao subsídio do Secretário de Estado. Essa decisão tem efeito amplo: serve de parâmetro para todos os casos semelhantes em outros estados da federação que possuam normas com o mesmo conteúdo.