Tema 768

O caso teve origem em ação civil pública de execução forçada ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Maranhão, visando cobrar quantia referente a multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual contra o réu W.L.S.P., em razão de desaprovação de contas de gestor público.

O Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Imperatriz extinguiu o processo por reconhecer a ilegitimidade ativa do Ministério Público para promover a execução. O Tribunal de Justiça do Maranhão, por sua Primeira Câmara Cível, negou provimento à apelação e ao agravo regimental interpostos pelo Parquet, confirmando que o MP não possui legitimidade para executar tais decisões, com base em precedentes do STF e do STJ.

O Ministério Público do Estado do Maranhão interpôs recurso extraordinário, com base no art. 102, III, 'a', da Constituição Federal, arguindo violação aos arts. 5º, XXXV, e 129, III, do texto constitucional. Alegou que a execução de acórdão de Tribunal de Contas seria função institucional do MP, autorizada pelo art. 25, VIII, da Lei nº 8.625/93, e que tal atuação configuraria defesa do patrimônio público.

O recurso extraordinário não foi admitido na origem, seguindo-se a interposição de agravo ao STF. O processo foi afetado ao Plenário Virtual para análise de repercussão geral, sendo relatado pelo Min. Gilmar Mendes no ARE 823.347/MA, julgado em 02/10/2014.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se o Ministério Público — seja o que atua junto às Cortes de Contas, seja o Ministério Público comum estadual ou federal — possui legitimidade ativa para propor ação de execução fundada em decisão condenatória patrimonial proferida por Tribunal de Contas, à luz do art. 71, § 3º, da Constituição Federal.

O STF, por maioria, reafirmou jurisprudência consolidada e negou essa legitimidade ao Ministério Público, assentando que:

1. As decisões dos Tribunais de Contas que impõem condenação patrimonial têm eficácia de título executivo, nos termos do art. 71, § 3º, da CF/88.

2. A execução desse título, contudo, não pode ser promovida pelo próprio Tribunal de Contas (diretamente ou por intermédio do MP que atua perante ele), nem pelo Ministério Público comum, por ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto.

3. O art. 129, III, da CF/88 — que atribui ao MP a função de promover a defesa do patrimônio público, do meio ambiente e de interesses difusos e coletivos — não comporta interpretação ampliativa que alcance a execução de títulos executivos oriundos de condenações impostas pelos Tribunais de Contas. Trata-se de crédito de titularidade específica do ente público beneficiário, e não de interesse difuso ou coletivo indistinto.

4. O art. 25, VIII, da Lei nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) também não é fundamento suficiente para atribuir essa legitimidade ao Parquet, pois a norma constitucional prevalece e delimita o campo de atuação institucional.

A orientação jurisprudencial reafirmada tem como precedente fundacional o julgamento do RE 223.037, pelo Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 02/08/2002, que estabeleceu que a ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação, por intermédio de seus procuradores. Naquela oportunidade, declarou-se inconstitucional norma da Constituição do Estado de Sergipe que permitia ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões, por violação ao princípio da simetria (CF, art. 75).

Foram citados ainda os seguintes precedentes: RE-AgR 525.663 (Rel. Min. Dias Toffoli); AI-AgR 826.676 (Rel. Min. Gilmar Mendes); AI-AgR 765.470 (Rel. Min. Rosa Weber); ARE-AgR 720.742 (Rel. Min. Cármen Lúcia); RE-AgR 606.306 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski); e RE-AgR 791.575 (Rel. Min. Marco Aurélio).

Houve divergência parcial: os Ministros Dias Toffoli e Marco Aurélio votaram vencidos no mérito. O Ministro Marco Aurélio também se manifestou, em pronunciamento separado, no sentido da inadequação formal do incidente de repercussão geral naquele estágio processual, arguindo que o mérito somente poderia ser apreciado após o provimento do agravo. A Ministra Cármen Lúcia não se manifestou.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando um Tribunal de Contas — como o TCU (federal) ou os TCEs e TCMs (estaduais e municipais) — condena alguém por irregularidades no uso de dinheiro público, essa decisão tem força de título executivo. Isso significa que ela pode ser usada diretamente para cobrar o valor na Justiça, sem necessidade de um novo processo de conhecimento.

A questão decidida pelo STF no Tema 768 foi: quem pode mover essa ação de cobrança (execução) na Justiça?

O Ministério Público argumentava que, por ser o guardião do patrimônio público, teria legitimidade para executar essas condenações, com base no art. 129, III, da Constituição Federal e no art. 25, VIII, da Lei Orgânica do MP.

O STF, porém, rejeitou esse argumento e reafirmou entendimento já consolidado: somente o ente público que foi diretamente lesado e que se beneficia da condenação — por exemplo, o Município, o Estado ou a União — tem legitimidade para ajuizar a ação de execução. Esse ente deve agir por meio de seus próprios procuradores (Advocacia Pública).

Portanto, nem o próprio Tribunal de Contas, nem o Ministério Público que atua junto a ele, nem o MP estadual ou federal comum podem propor essa execução. Se o fizerem, o processo deve ser extinto por ilegitimidade ativa.

Na prática, isso significa que a responsabilidade de efetivamente cobrar os valores condenados pelos Tribunais de Contas recai sobre as Procuradorias dos entes públicos (AGU, PGE, PGM etc.). Se essas procuradorias não ajuizarem a execução, o crédito pode prescrever, sem que o MP tenha poder de agir em substituição.

A decisão foi tomada por maioria, com votos vencidos dos Ministros Dias Toffoli e Marco Aurélio, que tinham posição favorável à legitimidade do MP ou divergências processuais sobre o momento do julgamento.