Tema 777

O Recurso Extraordinário 842.846, relatado pelo Ministro Luiz Fux e julgado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em 27 de fevereiro de 2019, originou-se de ação de indenização por danos materiais proposta por S.V. contra o Estado de Santa Catarina. O autor alegou que o Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de São Carlos/SC cometeu erro na elaboração da certidão de óbito de sua esposa, registrando nome diverso do correto ('Angelina Pinto Vargas' em vez de 'Ângela Pinto Vargas'). Por conta desse equívoco, S.V. ficou impedido de receber benefício previdenciário de pensão por morte junto ao INSS durante o período de 26 de julho de 2003 a 21 de junho de 2006.

O juízo de primeiro grau julgou o pedido procedente, condenando o Estado de Santa Catarina ao pagamento de indenização equivalente a um salário mínimo mensal ao longo de todo o período de privação do benefício, acrescido de juros moratórios de 1% ao mês e correção monetária. O Tribunal de Justiça de Santa Catarina negou provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado, mantendo a responsabilidade objetiva direta do ente federado pelos atos de tabeliães e registradores.

O Estado de Santa Catarina interpôs recurso extraordinário sustentando ofensa ao art. 37, § 6º, da Constituição Federal, argumentando que seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda, pois a responsabilidade pelos atos cartorários recairia exclusivamente sobre o titular da serventia extrajudicial. A controvérsia foi afetada ao Plenário com reconhecimento de repercussão geral (Tema 777), tendo como questão central a definição da natureza e da extensão da responsabilidade civil do Estado por danos causados a terceiros por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções.

A questão jurídica central do Tema 777 consistiu em definir se o Estado responde — e em que extensão — pelos danos causados por tabeliães e registradores no exercício de suas funções delegadas, à luz dos arts. 37, § 6º, e 236, § 1º, da Constituição Federal de 1988.

O Ministro Relator Luiz Fux, acompanhado pela maioria, partiu de duas premissas fundamentais. Primeira: os serviços notariais e de registro, embora exercidos em caráter privado, constituem atividade jurídica própria do Estado, delegada a particulares por expressa previsão constitucional (art. 236, CF). Segunda: tabeliães e registradores são 'particulares em colaboração com o Poder Público', enquadrados na categoria ampla de agentes públicos, pois exercem funções estatais dotadas de fé pública, ingressam na atividade por concurso público e estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário.

A partir dessas premissas, o Relator concluiu que o Estado responde direta e objetivamente pelos atos desses agentes, com base na teoria do risco administrativo consagrada no art. 37, § 6º, da Constituição. Afastou-se a tese de que a norma constitucional específica do art. 236, § 1º (que remete à lei a disciplina da responsabilidade civil dos notários) afastaria a incidência do regime geral de responsabilidade objetiva do Estado. Para a maioria, o art. 22 da Lei 8.935/1994 — na redação dada pela Lei 13.286/2016, que estabeleceu responsabilidade subjetiva dos notários — regula a responsabilidade dos próprios delegatários (para fins do regresso), mas não afasta a responsabilidade objetiva estatal.

Um aspecto inovador da tese fixada foi a qualificação do exercício da ação de regresso como dever jurídico do Estado, e não mera faculdade. Nos debates, destacou-se que a omissão injustificada na propositura da ação regressiva pode configurar ato de improbidade administrativa, o que foi incorporado expressamente à tese.

Houve divergências relevantes. O Ministro Edson Fachin acompanhou a conclusão do caso concreto (manutenção da condenação do Estado), mas propôs que a responsabilidade estatal fosse apenas subsidiária, sendo primária e objetiva a do próprio delegatário. Para tanto, defendeu, incidentalmente, a inconstitucionalidade da expressão 'por culpa ou dolo' do art. 22 da Lei 13.286/2016, por entender que os notários também deveriam responder objetivamente. O Ministro Roberto Barroso, embora tenha acompanhado o resultado do caso concreto por razões de segurança jurídica, propôs, prospectivamente, que a responsabilidade estatal fosse subsidiária e a responsabilidade primária recaísse sobre o próprio tabelião ou registrador — solução que, em sua visão, seria mais justa do ponto de vista econômico-social. O Ministro Alexandre de Moraes acompanhou o Relator na conclusão, mas enfatizou em seu voto aspectos relacionados à natureza delegada do serviço. O Ministro Marco Aurélio foi o único a votar pelo provimento integral do recurso, entendendo que o art. 236, § 1º, da CF afastaria a incidência do § 6º do art. 37, remetendo a responsabilidade exclusivamente ao titular do cartório, nos termos da lei regulamentadora.

Os demais Ministros (Rosa Weber, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes e Celso de Mello) acompanharam o Relator, reafirmando a jurisprudência consolidada do STF no sentido da responsabilidade objetiva e direta do Estado.

Precedentes citados: RE 209.354 AgR (Rel. Min. Carlos Velloso); RE 518.894 AgR (Rel. Min. Ayres Britto); RE 551.156 AgR (Rel. Min. Ellen Gracie); AI 846.317 AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia); RE 788.009 AgR (Rel. Min. Dias Toffoli); RE 212.724 (Rel. Min. Maurício Correa); ADI 2.415 (Rel. Min. Ayres Britto); ADI 2.602 (Rel. p/ acórdão Min. Eros Grau); ADI 1.800 (Rel. p/ acórdão Min. Ricardo Lewandowski). Dispositivos constitucionais e legais centrais: art. 37, § 6º, da CF/88; art. 236 e § 1º da CF/88; art. 22 da Lei 8.935/1994 (com a redação da Lei 13.286/2016); art. 28 da Lei 6.015/1973; art. 38 da Lei 9.492/1997.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A decisão do STF no Tema 777 respondeu a uma pergunta prática muito importante: quando um cartório (tabelionato ou registro) erra e causa prejuízo a alguém, quem deve ser acionado judicialmente para pagar a indenização?

A resposta da maioria do Plenário foi clara: o Estado (no caso, o estado-membro ao qual o cartório está vinculado) responde diretamente e de forma objetiva. Isso significa que o cidadão prejudicado não precisa provar que o tabelião ou registrador agiu com culpa ou dolo — basta demonstrar que houve o dano e que ele decorreu de um ato praticado no exercício da função cartorária.

Por que o Estado responde? A lógica central é a seguinte: embora os cartórios sejam administrados por particulares, eles exercem uma função pública delegada pelo Estado. O ingresso na atividade depende de concurso público, os atos são dotados de fé pública e a fiscalização é feita pelo Poder Judiciário. Portanto, quando o cartório causa dano, é como se o próprio Estado tivesse causado, pois é ele quem delega e supervisiona essa atividade.

Um ponto importante e inovador fixado na tese foi o reconhecimento de que o Estado tem o dever — não apenas o direito — de ajuizar ação de regresso contra o tabelião ou registrador que causou o dano, nos casos em que houver dolo ou culpa deste. Se a autoridade competente deixar de propor essa ação sem justificativa, poderá responder por improbidade administrativa. Isso foi incluído na tese justamente para evitar que os cofres públicos paguem as indenizações sem que haja qualquer consequência para o responsável direto pelo erro.

Do ponto de vista prático: para o cidadão prejudicado, a decisão é favorável, pois permite que ele acione diretamente o Estado, que possui maior capacidade patrimonial para honrar a indenização, sem precisar primeiro processar o titular do cartório. Para o Estado, a decisão impõe a obrigação de ressarcir os danos e de buscar o reembolso junto ao responsável pelo erro, sob pena de responder por improbidade. Para os tabeliães e registradores, a responsabilidade subjetiva (por dolo ou culpa) permanece como fundamento da ação de regresso que o Estado pode e deve mover contra eles.

Houve votos divergentes relevantes: os Ministros Edson Fachin e Roberto Barroso entenderam que a responsabilidade do Estado deveria ser apenas subsidiária (ou seja, o Estado só pagaria se o próprio cartório não pudesse). Essa posição não prevaleceu, mas ficou registrada como corrente minoritária, podendo influenciar debates futuros sobre o tema.