Tema 818

No Recurso Extraordinário nº 858.075/RJ, relatado originariamente pelo Min. Marco Aurélio e com acórdão redigido pelo Min. Roberto Barroso, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e o Município de Nova Iguaçu para compelir o cumprimento das regras constitucionais de destinação mínima de recursos à saúde. A controvérsia surgiu porque, nos exercícios de 2002 e 2003, o Município teria aplicado em ações e serviços públicos de saúde percentual inferior ao mínimo exigido, além de não ter depositado os valores na conta do Fundo Municipal de Saúde. A sentença de primeiro grau acolheu parcialmente o pedido, determinando ao Município a recomposição dos valores não aplicados e impondo à União o acompanhamento do cumprimento da decisão, com condicionamento de repasses constitucionais. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região reformou a sentença, entendendo inviável a imposição judicial dessas medidas antes da edição da lei complementar prevista no art. 198, § 3º, da Constituição.

A questão jurídica central consistiu em saber se, antes da Lei Complementar nº 141/2012, o Poder Judiciário poderia impor aos entes federados o cumprimento do piso mínimo de gastos em saúde previsto no art. 198, § 2º, III, da Constituição, em conjunto com o art. 77 do ADCT, e, em consequência, determinar providências coercitivas para assegurar a observância desse mínimo. O STF reconheceu que a obrigação de aplicar os percentuais mínimos decorre diretamente da Constituição e do ADCT, cuja redação, após a Emenda Constitucional nº 29/2000, já indicava os percentuais a serem observados pelos Municípios, com eficácia autoaplicável. Foram mencionados os arts. 2º, 5º, § 1º, 160, parágrafo único, II, 198, §§ 2º e 3º, da Constituição, e o art. 77 do ADCT. Também se discutiu o alcance do art. 160, parágrafo único, II, que autoriza a condicionação de repasses ao cumprimento do art. 198, § 2º, II e III, mas o acórdão vencedor distinguiu a existência do dever constitucional de aplicar o mínimo da inexistência, à época dos fatos, de disciplina legal suficiente para impor à União a sanção de retenção de transferências. O voto vencedor afastou a condenação da União, mas preservou a possibilidade de controle judicial em face do Município. Houve divergência do Min. Alexandre de Moraes, que entendeu inexistir, antes da LC 141/2012, base legal suficiente para qualquer imposição judicial de sanção ou de vinculação orçamentária, e do Min. Marco Aurélio, que dava provimento integral ao recurso. O entendimento vigente, contudo, foi o da compatibilidade do controle judicial para exigir do Município a observância do piso constitucional. Houve menção a precedentes como a ACO 2075 AgR e a ACO 2151 AgR, utilizados para afirmar que, antes da LC 141/2012, não havia procedimento legal completo para aplicação de sanções à União, mas isso não afastava a exigibilidade do dever constitucional de gasto mínimo pelo ente municipal.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Na prática, o STF afirmou que a regra que obriga Estados, Municípios, Distrito Federal e União a reservar um mínimo do orçamento para a saúde já existia e podia ser cobrada judicialmente mesmo antes da Lei Complementar nº 141/2012. Assim, se um Município deixou de aplicar o percentual mínimo em saúde, o Judiciário pode determinar a correção dessa falha e exigir a recomposição dos valores não destinados ao setor. Por outro lado, no período anterior à lei complementar, não se admitiu impor à União a sanção de reter repasses como consequência automática do descumprimento, porque faltava disciplina legal específica para esse procedimento. Em termos simples, o STF separou duas coisas: o dever de gastar o mínimo em saúde, que já era exigível, e o mecanismo sancionatório contra a União, que ainda não estava suficientemente regulamentado à época. O resultado é uma proteção mais forte ao direito à saúde, sem afastar a necessidade de respeito às regras legais que disciplinam como as sanções financeiras devem ser aplicadas.