Tema 831

O caso concreto teve origem no Estado de Mato Grosso do Sul. Um servidor público inativo (G.A.C.) impetrou mandado de segurança contra ato do Chefe do Poder Executivo estadual que havia determinado a redução de seus proventos de aposentadoria, de integrais para proporcionais ao tempo de serviço, sem observância do devido processo legal administrativo. A segurança foi parcialmente concedida, anulando-se o ato administrativo questionado.

Após o trânsito em julgado do acórdão concessivo, o impetrante peticionou nos autos informando o descumprimento da ordem judicial e requereu o pagamento imediato das verbas devidas em folha suplementar, no prazo de 48 horas. O Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul deferiu o pedido, determinando o cumprimento da ordem no prazo de cinco dias, sob pena de multa diária de R$ 500,00.

O Estado interpôs agravo regimental, que foi desprovido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça. O acórdão estadual assentou que, em razão da natureza mandamental das decisões proferidas em mandado de segurança, a satisfação das parcelas compreendidas entre a data da impetração e a concessão da ordem prescindiria da expedição de precatório, configurando obrigação de fazer passível de multa diária por descumprimento.

Inconformado, o Estado de Mato Grosso do Sul interpôs recurso extraordinário (RE 889.173, Rel. Min. Luiz Fux), com base no artigo 102, III, 'a', da Constituição Federal, alegando violação ao artigo 100, caput, da Constituição Federal. Sustentou que a natureza do processo (mandado de segurança) não afasta a regra constitucional que obriga o pagamento de débitos da Fazenda Pública mediante o regime de precatórios. A repercussão geral foi reconhecida e, no mérito, o Plenário reafirmou a jurisprudência dominante da Corte.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se a natureza mandamental do mandado de segurança é suficiente para afastar a obrigatoriedade do regime de precatórios na satisfação dos valores devidos pela Fazenda Pública referentes ao período entre a data da impetração e a efetiva implementação da ordem concessiva.

O dispositivo constitucional central é o artigo 100 da Constituição Federal, que disciplina o regime de precatórios, estabelecendo que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. O STF firmou a tese de que tal regra é de aplicação universal e incondicional às condenações contra a Fazenda Pública, independentemente da natureza do crédito ou da espécie de ação em que foi reconhecido.

O relator, Min. Luiz Fux, destacou dois fundamentos essenciais para a imposição do regime de precatórios: (i) permitir aos entes federados o adequado planejamento orçamentário para a quitação de seus débitos; e (ii) garantir o respeito ao princípio da precedência cronológica ('prior in tempore, potior in jure'), assegurando isonomia entre os credores da Fazenda Pública.

O acórdão rejeitou expressamente o argumento de que a eficácia mandamental das decisões em mandado de segurança geraria uma obrigação de fazer, apta a justificar o cumprimento imediato fora do rito dos precatórios. O STF entendeu que, quando a decisão implica pagamento de valores pecuniários pela Fazenda Pública, ainda que decorrente de mandado de segurança, prevalece o regime do artigo 100 da Constituição. Concluiu-se que, se nem o caráter alimentar do crédito afasta a sistemática dos precatórios, com muito menos razão o afastaria a circunstância de o débito ser oriundo de sentença concessiva de mandado de segurança.

Foram invocados como precedentes, entre outros: Rcl 14.505-AgR (Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário); SS 2.961-AgR (Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário); RE 657.674-AgR (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma); AI 813.366-AgR (Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma); ARE 639.219-AgR (Rel. Min. Rosa Weber, 1ª Turma); RE 602.184-AgR (Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma); AC 2.193-MC-REF (Rel. Min. Cármen Lúcia, 1ª Turma); RE 334.279 (Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 2ª Turma); e RE 204.192 (Rel. Min. Celso de Mello, 2ª Turma). A Súmula 655 do STF também foi referenciada.

Na fase dos embargos de declaração, opostos pelo recorrido G.A.C., o STF os desproveu por unanimidade. O embargante alegava omissão quanto aos limites da coisa julgada, sustentando que parte do acórdão estadual já havia transitado em julgado antes do julgamento do recurso extraordinário. O STF esclareceu que a parte não conhecida do agravo regimental na origem dizia respeito a outras matérias (efeitos da liminar quanto à percepção integral dos proventos), e não à questão atinente à desnecessidade da expedição de precatório, que constituiu o objeto específico e central do recurso extraordinário. Portanto, não houve violação à coisa julgada. O acórdão dos embargos esclarece ainda que a discussão sobre o regime de precatórios foi inaugurada por ocasião do cumprimento da decisão concessiva, e não na própria sentença que concedeu a segurança. O Conselho Federal da OAB foi admitido na condição de 'amicus curiae' nos embargos de declaração.

Houve divergência parcial no reconhecimento da repercussão geral: os Ministros Teori Zavascki e Marco Aurélio foram vencidos quanto ao mérito (reafirmação da jurisprudência no plenário virtual), e a Ministra Cármen Lúcia não se manifestou. O Min. Marco Aurélio, em pronunciamento próprio, entendeu que o julgamento do mérito seria impróprio no Plenário Virtual, devendo ocorrer no Plenário físico, com troca de ideias entre os integrantes, embora tenha reconhecido a existência da repercussão geral.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Quando alguém obtém uma decisão judicial favorável em mandado de segurança contra o Poder Público — por exemplo, um servidor que conquista o direito a receber determinada verba que lhe foi negada ilegalmente —, surgem duas situações distintas: (a) o direito a receber as verbas a partir da data em que a ordem judicial foi cumprida; e (b) o direito a receber os valores referentes ao período que vai desde quando a ação foi proposta (impetração) até o momento em que a decisão foi efetivamente cumprida.

Para este segundo grupo de valores — os chamados 'atrasados' — havia uma controvérsia prática relevante: alguns tribunais entendiam que, por ser o mandado de segurança uma ação de natureza 'mandamental' (ou seja, que ordena uma conduta imediata à autoridade), o cumprimento do pagamento poderia ser exigido diretamente, sem necessidade de seguir o rito dos precatórios, inclusive com a possibilidade de imposição de multa diária (astreinte) pelo descumprimento. Esse era o entendimento adotado, por exemplo, pelo Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul no caso concreto.

O STF, no Tema 831, rejeitou essa tese de forma definitiva. A Corte decidiu que, independentemente da natureza da ação judicial (seja ela um mandado de segurança ou qualquer outra), sempre que houver um pagamento de valores em dinheiro a ser realizado pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial, esse pagamento deve obrigatoriamente seguir o regime de precatórios, previsto no artigo 100 da Constituição Federal.

Na prática, isso significa que o cidadão que vence um mandado de segurança e tem direito a receber valores referentes ao período anterior ao cumprimento da ordem não pode exigir o pagamento imediato, nem pleitear multa diária pelo atraso nesse pagamento. Ele deverá aguardar a inclusão de seu crédito na fila de precatórios do ente público devedor, obedecendo à ordem cronológica de apresentação. Créditos de natureza alimentar (como salários e proventos) têm preferência sobre os demais, mas ainda assim se submetem ao regime de precatórios.

A lógica adotada pelo STF busca preservar dois valores constitucionais: o equilíbrio orçamentário dos entes públicos, que precisam planejar o pagamento de suas dívidas judiciais; e a igualdade entre todos os credores da Fazenda Pública, garantindo que ninguém 'fure a fila' de pagamentos por ter utilizado determinada via processual. O fato de o débito decorrer de mandado de segurança é considerado pelo STF uma 'circunstância acidental', insuficiente para afastar a regra constitucional geral.