Tema 836

O caso concreto que originou o Tema 836 do STF teve como parte recorrente J.B.B.R., cidadão que ajuizou ação popular contra o Município de Cuiabá/MT, visando à declaração de nulidade do Decreto Municipal nº 4.399, editado em 10 de março de 2006, por meio do qual o Prefeito determinou a elevação das tarifas do transporte público coletivo na capital mato-grossense.

A demanda foi fundada em dois pilares: (i) o decreto teria violado a Lei Orgânica Municipal, que condicionava os reajustes tarifários à mesma periodicidade e ao mesmo percentual do reajuste dos servidores públicos municipais — os quais, à época, estavam há anos sem aumento; e (ii) o reajuste teria causado grave dano ao patrimônio público, especialmente em razão do aumento dos subsídios pagos pelo Município, que arcava com metade do valor das passagens dos estudantes.

O juízo de primeiro grau extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, inciso IV, do CPC/73, por entender ausente requisito essencial da ação popular: a demonstração de lesão concreta ao patrimônio público material. O Ministério Público e o autor interpuseram apelações, ambas desprovidas pela Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, que manteve a sentença ao fundamento de que os apelantes não comprovaram efetiva lesividade ao erário municipal. Inconformado, apenas o autor interpôs recurso extraordinário, que não foi admitido na origem, dando ensejo ao agravo (ARE 824.781), relatado pelo Ministro Dias Toffoli. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo provimento do agravo e do recurso extraordinário.

A questão jurídica central examinada no Tema 836 do STF consistiu em definir se a comprovação de prejuízo material aos cofres públicos é condição indispensável para o cabimento da ação popular, ou se a lesão a outros bens tutelados pelo art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal — como o patrimônio moral, cultural e histórico — é, por si só, suficiente para legitimar o ajuizamento da demanda.

O Tribunal de origem havia adotado entendimento mais restritivo, exigindo prova concreta de dano ao erário, alinhando-se a precedente do STJ (REsp nº 260.821/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Redator para o Acórdão Min. João Otávio de Noronha, Primeira Seção), segundo o qual a ampliação das hipóteses de cabimento da ação popular pela Constituição de 1988 não eximiria o autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo nas hipóteses de lesão à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

O STF, ao reafirmar sua jurisprudência dominante, rejeitou essa interpretação. O Ministro Dias Toffoli, relator, destacou que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal elenca, de forma alternativa e não cumulativa, os bens jurídicos que podem ser protegidos por meio da ação popular: (a) o patrimônio público material ou de entidade de que o Estado participe; (b) a moralidade administrativa; (c) o meio ambiente; e (d) o patrimônio histórico e cultural. Portanto, a lesão a qualquer um desses bens, ainda que de forma isolada, é suficiente para conferir cabimento à ação.

Esse entendimento já havia sido consolidado em precedentes de ambas as Turmas do STF, citados expressamente no acórdão: RE nº 206.889/MG (2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso), que reconheceu ser a ação popular cabível para impugnar ato lesivo à moralidade administrativa independentemente de prejuízo material; e RE nº 170.768/SP (1ª Turma, Rel. Min. Ilmar Galvão), que assentou bastar a ilegalidade do ato, sendo dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos. Foram ainda citados os precedentes RE nº 160.381/SP (Rel. Min. Marco Aurélio), RE nº 167.137/TO (Rel. Min. Paulo Brossard) e RE nº 567.460/DF (Rel. Min. Cezar Peluso).

A fundamentação teórica foi reforçada com o magistério do constitucionalista José Afonso da Silva, para quem a Constituição de 1988 ampliou o objeto da ação popular, erigindo a moralidade administrativa em fundamento autônomo e passível de controle jurisdicional independente, o que significa que um ato formalmente legal pode ser impugnado por ação popular quando materialmente comprometido com a moralidade administrativa.

Houve divergência no julgamento: os Ministros Marco Aurélio e Teori Zavascki votaram vencidos no mérito; o Ministro Marco Aurélio também divergiu quanto ao reconhecimento da repercussão geral e à constitucionalidade da questão, tendo manifestado, em pronunciamento apartado, que o instituto da repercussão geral seria inadequado para o caso, pois o recurso extraordinário não havia sido admitido na origem. Os Ministros Gilmar Mendes e Rosa Weber não se manifestaram. A maioria, contudo, reconheceu a repercussão geral e reafirmou a jurisprudência dominante da Corte.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

A ação popular é um instrumento previsto diretamente na Constituição Federal que permite a qualquer cidadão — basta ser eleitor — acionar o Judiciário para anular atos praticados pelo poder público que sejam prejudiciais a determinados bens coletivos. Antes da decisão do STF no Tema 836, havia divergência sobre o que o cidadão precisava demonstrar para ajuizar essa ação: alguns tribunais e o próprio STJ entendiam que era necessário comprovar um dano financeiro concreto aos cofres públicos. Sem essa prova, o processo seria extinto sem julgamento do mérito.

O STF, ao julgar o Tema 836, firmou posição contrária: não é preciso demonstrar prejuízo material ao erário para que a ação popular seja cabível. A Constituição Federal protege, por meio desse instrumento, não apenas o dinheiro público, mas também o patrimônio moral, o patrimônio histórico e o patrimônio cultural do Estado. Esses bens são protegidos de forma independente — basta que o ato impugnado seja lesivo a um deles.

Na prática, isso significa que um cidadão pode ajuizar ação popular para impugnar um ato da Administração Pública que viole a moralidade administrativa — por exemplo, uma decisão tomada com desvio de finalidade, favorecimento indevido ou desrespeito a princípios éticos da gestão pública — sem precisar demonstrar que houve perda financeira concreta para os cofres públicos.

No caso concreto que originou o tema, um cidadão de Cuiabá questionou em ação popular o decreto que reajustou as tarifas do transporte coletivo, alegando que o ato contrariava a Lei Orgânica Municipal e afrontava a moralidade administrativa. As instâncias inferiores extinguiram o processo por entenderem que não havia prova de dano material ao erário. O STF reformou essa decisão e determinou o retorno dos autos à primeira instância para julgamento do mérito.

O impacto dessa decisão é amplo: ela fortalece a cidadania ativa e o controle popular da Administração Pública, permitindo que qualquer eleitor utilize a ação popular como mecanismo de fiscalização de condutas imorais ou ilegais do poder público, mesmo que tais condutas não resultem, ao menos de forma imediata e demonstrável, em prejuízo financeiro direto ao erário.