Tema 856

O processo teve origem em mandado de segurança impetrado por F.L.M.V. contra ato do Chefe da Administração Fazendária do Estado de Minas Gerais que indeferiu seu pedido de inscrição no cadastro de produtor rural. O fundamento do indeferimento foi a existência de débitos tributários em aberto perante o Fisco estadual, com base no art. 219, §1º, inciso III, da Lei estadual nº 6.763/75, que condicionava o deferimento de inscrições cadastrais à regularidade fiscal do requerente.

A 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em reexame necessário, confirmou a sentença concessiva da segurança, reconhecendo que o condicionamento da inscrição ao pagamento de débitos tributários configurava obstáculo ilegítimo ao exercício de atividade profissional lícita, violando o princípio da livre iniciativa previsto no art. 170 da Constituição Federal. O tribunal de origem apoiou-se na Súmula 547 do STF para afastar a aplicação da norma estadual sem submeter a questão ao plenário ou órgão especial.

O Estado de Minas Gerais interpôs recurso extraordinário (ARE 914.045/MG), relatado pelo Min. Edson Fachin, apontando violação aos arts. 5º, XIII; 93, IX; 97 e 170 da Constituição Federal. Alegou: (i) violação à cláusula de reserva de plenário, pois o órgão fracionário teria declarado a inconstitucionalidade de dispositivo legal sem pronunciamento definitivo do STF; e (ii) que a exigência de regularidade fiscal não configuraria cobrança indireta de tributo, mas instrumento legítimo de política fiscal. A decisão foi submetida ao Plenário Virtual na sistemática da repercussão geral, com reafirmação de jurisprudência dominante.

O caso envolveu duas questões constitucionais distintas, ambas reconhecidas como de repercussão geral e objeto de reafirmação de jurisprudência pelo Plenário Virtual do STF.

Questão I – Reserva de Plenário (art. 97 da CF): A cláusula da reserva de plenário, prevista no art. 97 da Constituição Federal, exige que a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo pelos tribunais seja feita pela maioria absoluta dos membros do plenário ou do órgão especial. Contudo, o parágrafo único do art. 481 do CPC/1973 (repetido no art. 949, parágrafo único, do CPC/2015) excepciona essa regra: os órgãos fracionários não precisam submeter ao plenário a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento do próprio plenário do tribunal ou do Plenário do STF sobre a questão. O STF reafirmou que, existindo Súmula ou precedente plenário desta Corte sobre o tema, o órgão fracionário pode afastar a norma sem necessidade de observar o rito da reserva de plenário, sem que isso configure violação ao art. 97 da CF ou à Súmula Vinculante 10. Foram citados como precedentes: Rcl-AgR 9.299, AI-AgR 607.616, RE-ED 361.829, RE-AgR 876.067 e AR-AgR-segundo 2.105.

Questão II – Sanção Política como Meio de Cobrança Indireta: A ratio decidendi central é a vedação constitucional ao uso pelo Estado de restrições ao exercício de atividades econômicas ou profissionais lícitas como mecanismo coercitivo para forçar o pagamento de tributos — o que a doutrina e jurisprudência denominam 'sanção política'. O STF reafirmou jurisprudência consolidada nas Súmulas 70, 323 e 547, segundo as quais: (i) é inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo de cobrança de tributo; (ii) é inadmissível a apreensão de mercadorias com esse mesmo fim; e (iii) não é lícito proibir que o contribuinte em débito exerça suas atividades profissionais. O fundamento constitucional reside nos arts. 5º, XIII (liberdade de exercício profissional), 170 (livre iniciativa e livre exercício de atividade econômica) da Constituição Federal.

O Min. Roberto Barroso apresentou divergência parcial em relação ao tema II, sinalizando que a jurisprudência comporta nuances importantes que precisariam ser debatidas em Plenário físico. Citou o precedente RE 550.769 (indústria do cigarro), em que o STF admitiu restrições ao funcionamento de empresa com débitos tributários, desde que atendidos critérios de proporcionalidade, razoabilidade e relevância dos créditos. Citou também o RE 627.543 (Simples Nacional), em que o STF considerou constitucional a exigência de regularidade fiscal para adesão ao regime simplificado, por se tratar de requisito para fruição de benefício facultativo, não de cobrança indireta. Apesar dessa divergência, o plenário, por maioria, reafirmou a jurisprudência em ambas as questões. Os dispositivos centrais aplicados foram: art. 97 da CF, art. 481, parágrafo único, do CPC/1973 (art. 949, parágrafo único, do CPC/2015), arts. 5º, XIII e 170 da CF, e as Súmulas 70, 323 e 547 do STF. Foram declarados inconstitucionais, de forma incidental e com efeitos de repercussão geral, o inciso III do §1º do art. 219 da Lei estadual nº 6.763/75 do Estado de Minas Gerais.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF firmou duas teses no Tema 856, ambas relevantes para contribuintes e para o Poder Público.

Primeira tese – Dispensa da reserva de plenário: Quando um tribunal estadual ou federal precisa afastar a aplicação de uma lei por considerá-la inconstitucional, a regra geral é que essa decisão deve ser tomada pelo plenário do tribunal ou pelo seu órgão especial — e não por uma câmara ou turma isolada. Isso é chamado de 'reserva de plenário'. Contudo, o STF consolidou que essa exigência pode ser dispensada quando já existir Súmula ou decisão do Plenário do próprio STF sobre o assunto. Em outras palavras: se o STF já disse que determinada norma é inconstitucional, os tribunais menores não precisam repetir o ritual completo — podem simplesmente aplicar o entendimento já consolidado. Isso agiliza o julgamento e evita duplicação desnecessária de esforços.

Segunda tese – Vedação a sanções políticas em matéria tributária: O Estado não pode usar como 'arma' para cobrar tributos a proibição ou restrição de atividades econômicas lícitas. Essa prática é chamada de 'sanção política' e é vedada pela Constituição. No caso concreto, o governo de Minas Gerais se recusava a inscrever um produtor rural no cadastro estadual por ele ter débitos tributários em aberto. O STF entendeu que isso era uma forma indireta e ilegítima de pressionar o pagamento do tributo, violando a liberdade de exercício profissional e a livre iniciativa. O Estado dispõe de meios legítimos e eficazes para cobrar seus créditos — como a execução fiscal — e não pode usar a restrição de direitos como substituto dessas vias. Essa lógica já estava presente nas antigas Súmulas 70, 323 e 547 do STF, que vedam, respectivamente, a interdição de estabelecimentos, a apreensão de mercadorias e a proibição do exercício profissional como formas de cobrança coercitiva de tributos.

É importante registrar que a vedação às sanções políticas não é absoluta: o próprio STF reconhece exceções em contextos específicos, como exigências de regularidade fiscal para acesso a regimes tributários diferenciados e facultativos (caso do Simples Nacional) ou em setores de elevado risco fiscal (como a indústria do cigarro), desde que respeitados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. A tese do Tema 856 diz respeito às restrições 'ilegítimas', ou seja, aquelas que funcionam como cobrança disfarçada sem respaldo em interesse público proporcional.