Tema 864

O RE 905.357, oriundo do Estado de Roraima, foi interposto pelo Estado contra acórdão do Tribunal de Justiça local que havia reconhecido o direito de um servidor público estadual (policial civil, identificado como F.D.A.L.) ao recebimento de revisão geral anual de 5% sobre sua remuneração, referente ao exercício de 2003.

A origem da lide remonta à Lei Estadual nº 331/2002, que instituiu o índice de revisão geral anual de 5% para os servidores públicos do Estado de Roraima, com vigência para o ano de 2002. No mesmo ano, a Lei Estadual nº 339/2002, de natureza de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003, autorizou, em seu art. 41, a revisão geral das remunerações dos servidores, remetendo ao percentual definido na Lei nº 331/2002. Contudo, a Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2003 (Lei nº 361/2003) não incluiu dotação específica para fazer frente a esse reajuste. Além disso, a Lei nº 391/2003 alterou o art. 41 da LDO, passando a exigir lei específica para definição do percentual de reajuste.

O servidor ajuizou ação declaratória de reajuste remuneratório, que foi julgada procedente em primeiro grau e mantida pelo Tribunal de Justiça de Roraima, que entendeu não haver violação ao art. 169 da Constituição Federal. O Estado recorrente sustentou, no Recurso Extraordinário, violação aos arts. 165, §§ 2º e 8º, e 169, § 1º, da Constituição Federal, bem como aos arts. 16, 17 e 21 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Durante a tramitação no STF, o próprio recorrido noticiou a perda superveniente de objeto, em razão da edição da Lei Complementar Estadual nº 269/2018, que incorporou ao seu subsídio a revisão geral postulada. Apesar disso, o STF prosseguiu no exame da questão constitucional, com fundamento no art. 998, parágrafo único, do CPC/2015, dado o reconhecimento prévio da repercussão geral (Tema 864). O processo contou com ampla participação de amici curiae, incluindo o Distrito Federal e numerosos Estados da Federação.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consiste em saber se a previsão de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos exclusivamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem a correspondente dotação na Lei Orçamentária Anual, é suficiente para gerar direito subjetivo ao reajuste.

O STF respondeu negativamente, firmando que o art. 169, § 1º, incisos I e II, da Constituição Federal, inserido pela Emenda Constitucional nº 19/1998, exige o preenchimento cumulativo de dois requisitos para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração a agentes públicos: (I) prévia dotação orçamentária suficiente na Lei Orçamentária Anual (LOA) e (II) autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A ausência de qualquer um desses requisitos é suficiente para inviabilizar juridicamente o reajuste.

Quanto ao princípio da exclusividade (art. 165, § 8º, da CF/88), o Relator esclareceu que tal princípio se aplica exclusivamente à LOA, vedando que esta contenha dispositivos estranhos à previsão de receitas e fixação de despesas. A LDO, por sua natureza distinta, está sujeita a uma 'rigidez de conteúdo' prevista nos arts. 165, §§ 1º e 2º, da CF/88, não se lhe aplicando o princípio da exclusividade. Portanto, a previsão do reajuste na LDO não é, por si só, inconstitucional, mas é insuficiente para criar o direito ao reajuste.

O voto do Relator também destacou que a LDO é norma de orientação para a elaboração do orçamento do ano subsequente e não cria, por si mesma, direitos subjetivos em favor dos eventuais beneficiários, nem dispensa a necessidade de inclusão da despesa na LOA. A decisão política de autorizar o reajuste na LDO sem posteriormente dotá-lo na LOA representa escolha do administrador que não pode ser suprida pelo Poder Judiciário.

Adicionalmente, o acórdão invocou o art. 21 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que declara nulo de pleno direito o ato que provoque aumento de despesa com pessoal sem atender às exigências constitucionais e legais pertinentes.

Como precedentes, foram citados: AO 1339/MA (Rel. Min. Eros Grau), que vedou o deferimento de vantagem sem previsão orçamentária nos termos do art. 169, § 1º, I e II, da CF/88; ADI 2079 (voto do Min. Maurício Corrêa), que reconheceu violação ao art. 169, § 1º, pela concessão de benefício financeiro sem prévia dotação orçamentária; e ARE 1054490 QO (Rel. Min. Roberto Barroso), que permitiu o exame da repercussão geral mesmo diante de perda parcial do objeto concreto.

Houve divergência: os Ministros Edson Fachin, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello votaram contra a tese fixada pela maioria. O Ministro Marco Aurélio divergiu quanto à homologação da extinção do processo, por entender que deveria conhecer do recurso e negar-lhe provimento, mas também ficou vencido quanto à tese. A tese foi aprovada por maioria do Plenário.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF decidiu, no Tema 864, que o simples fato de uma lei de planejamento orçamentário (a LDO — Lei de Diretrizes Orçamentárias) prever a possibilidade de reajuste salarial para os servidores públicos não é suficiente para que esses servidores tenham direito a receber o aumento.

Para que o reajuste seja válido e exigível, é obrigatório que duas condições sejam cumpridas ao mesmo tempo: primeiro, que a LDO autorize o reajuste; e segundo, que a LOA (Lei Orçamentária Anual) reserve dinheiro suficiente para pagar esse aumento. Se qualquer uma dessas condições faltar, o reajuste não pode ser concedido — nem pela administração pública, nem por decisão judicial.

No caso concreto que originou o tema, o Estado de Roraima havia incluído autorização para reajuste de 5% na sua LDO de 2002 (relativa ao orçamento de 2003), mas a LOA de 2003 não previu verba para isso. O STF entendeu que, diante dessa omissão, os servidores não tinham direito subjetivo (ou seja, um direito pessoal e exigível) ao reajuste, mesmo que a LDO o mencionasse.

O impacto prático da decisão é significativo: servidores públicos não podem cobrar judicialmente um reajuste com base apenas em previsão na LDO, enquanto a LOA do mesmo ano não contiver a dotação orçamentária correspondente. Para o poder público, a decisão reforça a necessidade de planejamento orçamentário integrado — não basta 'autorizar' na LDO sem depois 'orçar' na LOA.

Ainda, o STF reforçou que qualquer ato que conceda aumento salarial sem respeitar esses dois requisitos é considerado nulo de pleno direito, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal. A decisão foi tomada por maioria, com votos divergentes de três ministros, o que indica que havia entendimento contrário relevante no sentido de que a previsão na LDO poderia, por si só, garantir o direito ao reajuste.