Tema 884

O caso concreto (RE 928.902, Relator Min. Alexandre de Moraes, julgado em 17/10/2018) teve origem em uma execução fiscal ajuizada pelo Município de São Vicente/SP em face da Caixa Econômica Federal (CEF). O município cobrava IPTU sobre imóvel vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado pela Lei 10.188/2001, cujo objetivo é atender à necessidade de moradia da população de baixa renda por meio de arrendamento residencial com opção de compra.

Na exceção de pré-executividade, a CEF alegou que o imóvel integrava o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), cujo patrimônio é da União, e não da empresa pública, razão pela qual estaria protegido pela imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, 'a', da CF). O Tribunal Regional Federal da 3ª Região manteve a rejeição da exceção, entendendo que a matrícula do imóvel em nome da CEF a tornava contribuinte do IPTU, independentemente do caráter fiduciário da propriedade.

A CEF interpôs Recurso Extraordinário, sustentando que o FAR é constituído de patrimônio exclusivo da União, sendo a Caixa mero agente operacional do programa. O STF reconheceu a repercussão geral da matéria (Tema 884) e, após suspender todos os processos nacionais que tratassem da mesma questão, julgou o recurso em sessão plenária. O Município de São Paulo e a Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais Brasileiras (A.B.S.F.C.B. - ABRASF) participaram como amici curiae em defesa da tributação. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se os bens imóveis mantidos sob propriedade fiduciária da CEF, mas integrantes do patrimônio do FAR vinculado ao PAR, submetem-se à imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, 'a', da Constituição Federal, ou se a condição de empresa pública de direito privado da CEF afastaria tal proteção.

O STF, por maioria, fixou as seguintes premissas fundamentais:

1. NATUREZA DO PATRIMÔNIO DO FAR: O Fundo de Arrendamento Residencial possui natureza fiduciária. A União, por meio da integralização de cotas (prevista no art. 2º-A da Lei 10.188/2001), repassa recursos à CEF, que passam a integrar o FAR. Por força do art. 2º, § 3º, da Lei 10.188/2001, esses bens e direitos 'não se comunicam com o patrimônio' da empresa pública: não integram seu ativo, não respondem por suas obrigações e, ao final do programa, o saldo positivo reverte integralmente à União (art. 3º, § 4º). Trata-se, portanto, de patrimônio substancialmente da União, apenas gerido operacionalmente pela CEF.

2. AUSÊNCIA DE ATIVIDADE ECONÔMICA: O PAR não configura exploração de atividade econômica pela CEF, mas sim prestação de serviço público voltado à efetivação do direito fundamental à moradia (art. 6º, caput, CF) e à erradicação das desigualdades sociais (art. 3º, III, CF). As receitas das operações de arrendamento são destinadas à amortização de empréstimos do FGTS (art. 2º, § 3º, Lei 10.188/2001), sem objetivo de aumento patrimonial da União ou da CEF.

3. INAPLICABILIDADE DAS EXCEÇÕES À IMUNIDADE: O STF distinguiu o presente caso dos precedentes que afastam a imunidade recíproca quando há exploração de atividade econômica por pessoa jurídica de direito privado (art. 173, § 2º, CF; art. 150, § 3º, CF). O Tema 385 (RE 594.015) — segundo o qual a imunidade não se estende a empresa privada arrendatária de imóvel público exploradora de atividade econômica com fins lucrativos — foi considerado inaplicável, pois no PAR não há natureza comercial, risco à livre concorrência ou finalidade lucrativa. A restrição do art. 150, § 2º, sobre vinculação do patrimônio às finalidades essenciais, aplica-se à Administração Pública indireta, sendo irrelevante para o deslinde da controvérsia, já que o patrimônio em questão é do fundo (substancialmente da União), não da CEF.

4. FATOR SUBJETIVO E FINALÍSTICO PRESENTES: O relator destacou que os dois requisitos essenciais para a imunidade recíproca estão presentes: o fator subjetivo (o patrimônio pertence, em última análise, à União) e o fator finalístico (a afetação do patrimônio a finalidade pública essencial — política habitacional para população de baixa renda).

Dispositivos constitucionais citados: art. 3º, III (objetivos fundamentais da República); art. 6º (direito social à moradia); art. 18 (autonomia federativa); art. 150, VI, 'a' (imunidade recíproca); art. 150, §§ 2º e 3º (extensão e limitações da imunidade); art. 173, § 2º (vedação de privilégios fiscais a empresas públicas).

Dispositivos infraconstitucionais relevantes: Lei 10.188/2001 (arts. 1º, 2º, 2º-A, 3º); CTN, arts. 32, 34, 109 e 110; Lei 8.668/1993 (Fundos de Investimento Imobiliário).

Divergência: O Min. Marco Aurélio votou pelo desprovimento do recurso, sustentando que os imóveis — e não o fundo em abstrato — estão registrados em nome da CEF (pessoa jurídica de direito privado), e que a imunidade do art. 150 é de natureza subjetiva, não podendo ser estendida objetivamente a bens de empresa pública. Ressaltou ainda a contradição de os contratos de arrendamento preverem a responsabilidade do arrendatário pelo IPTU, enquanto a CEF alega imunidade.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O Programa de Arrendamento Residencial (PAR) foi criado pelo Governo Federal para facilitar o acesso à moradia para famílias de baixa renda: a pessoa aluga um imóvel com a possibilidade de comprá-lo ao final do contrato. Para viabilizar o programa, a União constitui um fundo — o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) — com recursos públicos federais, e designa a Caixa Econômica Federal (CEF) para administrá-lo e operacionalizar o programa. Por razões de organização jurídica, os imóveis adquiridos para o programa ficam registrados formalmente em nome da CEF (sob a modalidade de 'propriedade fiduciária'), embora, pela lei, não pertençam a ela.

O problema jurídico era: os municípios podem cobrar IPTU sobre esses imóveis? Os municípios argumentavam que sim, pois o imóvel aparece no registro em nome da CEF, que é uma empresa pública de direito privado — e empresas públicas, em geral, não têm imunidade tributária quando exploram atividade econômica. O STF decidiu que não.

A razão principal é que o patrimônio desses imóveis, na prática, pertence à União: é formado por dinheiro público federal, não pode ser usado para pagar dívidas da CEF, não integra o patrimônio dela, e ao final do programa qualquer saldo positivo retorna à União. A CEF atua apenas como 'braço executor' da política pública habitacional. Tributar esses imóveis seria, na essência, tributar patrimônio da União — o que viola a imunidade recíproca, princípio constitucional que impede que um ente federativo (o município) cobre impostos sobre o patrimônio de outro ente (a União).

Além disso, o STF destacou que o PAR não é uma atividade comercial: não gera lucro para a União nem para a CEF, não concorre com empresas privadas e serve exclusivamente para concretizar o direito constitucional à moradia (art. 6º da CF). As regras que excluem a imunidade quando há exploração econômica (como ocorre com bancos e empresas estatais que atuam no mercado) não se aplicam aqui.

Para os munícipes e os municípios, o impacto é direto: enquanto os imóveis permanecerem vinculados ao FAR e ao PAR — ou seja, enquanto a União for a titular substancial do patrimônio —, o IPTU não pode ser cobrado. No entanto, assim que o imóvel for transferido ao arrendatário (quando ele exerce a opção de compra e se torna proprietário), a imunidade cessa e o IPTU passa a incidir normalmente sobre o particular.

Não houve revisão de tese posterior nem modulação de efeitos no acórdão analisado.