Tema 933

O caso concreto que originou o Tema 933 da repercussão geral teve como pano de fundo a edição da Lei Complementar estadual nº 100/2012 pelo Estado de Goiás, a qual majorou a alíquota da contribuição previdenciária dos servidores vinculados ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) estadual de 11% para 13,25%, e a cota patronal de 22% para 26,5%.

A A.M.E.G. (Associação dos Magistrados do Estado de Goiás) propôs ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (TJGO), impugnando a norma sob os seguintes argumentos: (i) ausência de cálculo atuarial prévio para justificar o aumento; (ii) desvio de finalidade, pois o objetivo seria reduzir o déficit público geral e não exclusivamente previdenciário; (iii) violação aos princípios da igualdade e isonomia tributária em relação aos servidores federais; e (iv) afronta à irredutibilidade de subsídios.

O TJGO julgou procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade da lei, com efeitos ex nunc, por entender que a majoração não foi precedida de cálculo atuarial idôneo e configurava ofensa aos princípios da razoabilidade e da vedação ao confisco.

Contra esse acórdão, o Governador e o Procurador-Geral do Estado de Goiás interpuseram recurso extraordinário ao STF, sustentando que a Constituição Federal não exige expressamente a apresentação de estudo atuarial específico junto ao projeto de lei que majore contribuições previdenciárias, e que as normas constitucionais invocadas pelo TJGO (arts. 37, caput, 40, caput, e 150, IV, da CF) não impõem tal obrigatoriedade.

O STF, ao reconhecer a repercussão geral da matéria (Tema 933), suspendeu nacionalmente todos os processos que versassem sobre o mesmo tema. O julgamento de mérito ocorreu em sessão virtual entre 8 e 18 de outubro de 2021, sob a relatoria do Min. Roberto Barroso, e resultou no provimento unânime do recurso extraordinário.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) do Tema 933 consiste em definir se a Constituição Federal exige, como requisito de validade de lei que majore a contribuição previdenciária de servidores públicos vinculados ao RPPS, a apresentação prévia de estudo atuarial específico, e se o patamar de 13,25% de alíquota viola os princípios da razoabilidade e da vedação ao confisco.

O STF enfrentou dois eixos principais:

1. AUSÊNCIA DE ESTUDO ATUARIAL PRÉVIO: O relator Min. Roberto Barroso, acompanhado unanimemente pelo Plenário, assentou que a falta de estudo atuarial específico acompanhando o projeto de lei não gera vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade sanável. O fundamento é tríplice: (a) já existe obrigação legal de realização periódica de avaliações atuariais pelos entes com RPPS, nos termos do art. 1º, I, da Lei nº 9.717/1998 e do art. 4º, § 2º, IV, 'a', da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), de modo que, não havendo comprovação de descumprimento, presume-se a existência de suporte técnico; (b) o que a Constituição Federal exige como pressuposto para o aumento da contribuição previdenciária, nos termos do art. 149, § 1º, é que haja necessidade de fazer frente ao custeio das despesas do respectivo regime — e não a forma específica de um estudo atuarial prévio; e (c) o estudo atuarial de 2012, apresentado pelo Governador do Estado durante o processo, demonstrou o grave comprometimento financeiro e atuarial do RPPS goiano, constituindo fundamento idôneo para a majoração.

O acórdão também registrou que o art. 40, caput, da CF, ao exigir critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, não impõe formalmente que tal estudo acompanhe o projeto de lei — embora isso seja recomendável para uma deliberação legislativa mais qualificada.

2. RAZOABILIDADE E VEDAÇÃO AO CONFISCO: O STF, com base em precedente anterior (ADI 2.010-MC e ADC 8-MC, Rel. Min. Celso de Mello), reiterou que a aferição do efeito confiscatório deve ser feita caso a caso, considerando: (a) se o aumento da carga tributária se deu na exata medida necessária para cobrir as despesas do regime (vedação ao excesso); e (b) se a tributação comprometeu o patrimônio e a renda do contribuinte em patamar incompatível com uma existência digna. No caso concreto, o STF concluiu que não houve afronta a tais princípios, por duas razões: primeiro, o déficit atuarial do RPPS goiano persistia mesmo após o aumento para 13,25%, demonstrando que a majoração não extrapolou o necessário; segundo, o acréscimo de 2,25 pontos percentuais tem impacto mitigado pela dedutibilidade da contribuição previdenciária da base de cálculo do Imposto de Renda (art. 7º, II, da Lei nº 8.134/1990), não comprometendo a sobrevivência digna dos servidores.

O STF também assentou, com base no art. 40, caput, da CF, que o regime de previdência do servidor público é norteado pelo princípio da solidariedade, o que afasta a exigência de simetria exata entre o valor contribuído e o benefício recebido — diferentemente de um regime de capitalização individual. Esse entendimento foi reforçado pelos precedentes das ADIs 3.105 e 3.128 (contribuição de inativos) e do RE 593.068.

A competência legislativa concorrente dos Estados em matéria previdenciária (art. 24, XII, da CF) e a autonomia do Poder Legislativo para avaliar as informações apresentadas pelo Executivo sem que o Judiciário possa impor requisitos formais não previstos na Constituição foram igualmente destacados como fundamentos.

Não houve divergência entre os ministros quanto ao dispositivo ou à tese fixada, tendo o resultado sido por unanimidade.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A decisão do STF no Tema 933 é relevante tanto para os servidores públicos quanto para os estados, municípios e o Distrito Federal que possuem Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

Em linguagem acessível, o STF respondeu a duas perguntas práticas:

Primeira: Um estado pode aumentar a alíquota de contribuição previdenciária dos seus servidores sem apresentar, junto com o projeto de lei, um estudo atuarial específico? Sim, pode. A ausência desse estudo específico não torna a lei inconstitucional. O que importa é que o ente público consiga demonstrar, de alguma forma, que o regime previdenciário apresentava déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida. A lei só seria inconstitucional se ficasse comprovado que não havia qualquer fundamento técnico ou financeiro para o aumento — algo que não ocorreu no caso de Goiás, onde o déficit era amplamente documentado.

Segunda: A alíquota de 13,25% é excessiva ao ponto de ser considerada confiscatória? Não. O STF entendeu que esse percentual, embora superior ao que vinha sendo praticado, não representa uma carga tributária que inviabilize a sobrevivência digna dos servidores. O impacto real é ainda menor porque a contribuição previdenciária pode ser deduzida da base de cálculo do Imposto de Renda — ou seja, quem paga mais de contribuição previdenciária, paga menos de IR.

O que muda na prática para os servidores públicos: servidores vinculados a RPPS de estados, municípios ou Distrito Federal com déficit atuarial podem ter suas contribuições majoradas sem que a lei seja considerada automaticamente inconstitucional por falta de estudo técnico prévio. O servidor precisará demonstrar, em eventual questionamento judicial, que não havia fundamento algum para o aumento — o que é um ônus difícil de superar quando o déficit do regime é notório.

O que muda na prática para os entes públicos: estados, municípios e o Distrito Federal têm respaldo para majorar as alíquotas previdenciárias de seus servidores, desde que possam justificar a medida com base no desequilíbrio financeiro ou atuarial do regime. Não é necessário formalizar um novo estudo atuarial exclusivamente para instruir o projeto de lei, mas é altamente recomendável que o façam para demonstrar a necessidade e proporcionalidade da medida, especialmente considerando que a EC nº 103/2019 passou a exigir que entes com déficit atuarial adotem alíquotas mínimas.

É importante destacar que a tese foi fixada com base em alíquota de 13,25%, e que o STF deixou claro que a avaliação de razoabilidade e vedação ao confisco é feita caso a caso — ou seja, aumentos ainda mais expressivos podem ser contestados com outros fundamentos, dependendo das circunstâncias concretas de cada regime.