Tema 940

O caso concreto teve origem em ação indenizatória por danos materiais e morais ajuizada por J.J.B., funcionário público municipal (cargo de motorista) e vereador eleito, em face de M.F.P.C.A., Prefeita do Município de Tabapuã/SP (recorrente no RE 1.027.633, de relatoria do Min. Marco Aurélio).

Segundo a narrativa dos autos, J.J.B. teria sofrido, durante a gestão da recorrente — em relação à qual exercia oposição política —, sanções administrativas de suspensão sem observância do devido processo legal e remoção ilegal da Diretoria Municipal de Saúde, onde serviu por anos, sendo obrigado a trabalhar a 30 quilômetros de sua residência. O autor sustentou que tais atos configuravam perseguição política e causaram danos materiais e morais à sua imagem e à de sua família.

O juízo de primeiro grau extinguiu o processo sem resolução de mérito por ilegitimidade passiva ad causam, entendendo que a ação deveria ser proposta contra o Município. O Tribunal de Justiça de São Paulo reformou a sentença, reconheceu a legitimidade passiva da Prefeita e, no mérito, acolheu parcialmente o pedido indenizatório, sob o fundamento de que caberia à vítima escolher entre demandar o Estado ou o agente público responsável — aplicando, neste último caso, as regras da responsabilidade subjetiva.

A recorrente interpôs Recurso Extraordinário com base no art. 102, III, 'a', da CF/1988, apontando violação ao art. 37, § 6º, da Constituição Federal e invocando a teoria da dupla garantia, consolidada no RE 327.904. O STF reconheceu a repercussão geral em março de 2017 e julgou o mérito em 14 de agosto de 2019.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir o alcance do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, especificamente: se a vítima de dano causado por agente público pode ajuizar ação indenizatória diretamente contra o servidor, ou se está obrigada a demandar exclusivamente contra o Estado (ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público).

Dispositivos constitucionais e legais citados:

• Art. 37, § 6º, da CF/1988: estabelece a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
• Art. 122, caput e § 2º, da Lei nº 8.112/1990: dispõe que, tratando-se de dano causado a terceiros, o servidor responde perante a Fazenda Pública em ação regressiva.

Fundamentos da decisão: O Plenário, por unanimidade, proveu o RE para assentar a ilegitimidade passiva da recorrente. O voto do relator (Min. Marco Aurélio) destacou que o art. 37, § 6º, da CF é norma autoaplicável e de eficácia plena, que consagra duas responsabilidades distintas e separadas: (i) a responsabilidade objetiva do Estado perante a vítima, fundamentada no risco administrativo e na exigência de legalidade do ato administrativo; e (ii) a responsabilidade subjetiva do agente público perante a Administração, em via regressiva, condicionada à demonstração de dolo ou culpa. A Constituição teria 'bem separado as responsabilidades': o Estado indeniza a vítima; o agente indeniza o Estado, regressivamente.

Esse arranjo foi denominado 'dupla garantia': uma em favor do particular (que tem contra si o Estado, sujeito poderoso e com maior capacidade de pagamento) e outra em prol do agente público (que só responde civil e administrativamente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincula, não diretamente perante terceiros). O Min. Alexandre de Moraes enfatizou que a extensão da responsabilidade objetiva ao agente público não encontra amparo no texto constitucional, que a reservou exclusivamente às pessoas jurídicas de direito público e às privadas prestadoras de serviço público. Além disso, apontou os riscos práticos da responsabilização direta: exposição irrazoável de agentes fiscalizatórios e de persecução penal a demandas judiciais instrumentalizadas como intimidação ou represália.

Precedentes mencionados:

• RE 327.904 (Rel. Min. Carlos Ayres Britto, 1ª Turma, DJ de 8/9/2006): leading case da 'dupla garantia', que reviu posicionamento anterior favorável à demanda direta contra o agente.
• RE 344.133 (Rel. Min. Marco Aurélio, 1ª Turma, julgado em 9/9/2008).
• RE 470.996-AgR (Rel. Min. Eros Grau, 2ª Turma, julgado em 18/8/2009).
• RE 593.525-AgR-segundo (Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, julgado em 9/8/2016).
• ARE 908.331-AgR (Rel. Min. Dias Toffoli, 2ª Turma, julgado em 15/3/2016).
• ARE 991.086-AgR (Rel. Min. Rosa Weber, 1ª Turma, julgado em 6/3/2018).

Quanto à tese fixada e divergência interna: O relator (Min. Marco Aurélio) propôs tese sem a menção expressa ao direito de regresso. A maioria do Plenário, acolhendo proposta do Min. Ricardo Lewandowski — apoiada pelos Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Gilmar Mendes e Luís Roberto Barroso —, acresceu à tese a cláusula final do art. 37, § 6º ('assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa'). Os Ministros Marco Aurélio, Edson Fachin e Luiz Fux foram vencidos na redação da tese (não no mérito do provimento). O Min. Fachin entendia que a referência ao § 6º do art. 37 já englobava implicitamente o direito de regresso. O Min. Luiz Fux argumentou que a questão do regresso não era objeto direto do processo.

O acórdão também registrou que a decisão não impede a denunciação à lide do agente público nas ações em que a Administração figure como ré, hipótese em que haverá duas relações processuais distintas: a da vítima com o Estado e a do Estado com o agente denunciado.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando um servidor público, no exercício de suas funções, causa dano a alguém — seja um particular, seja outro servidor —, a pessoa prejudicada não pode ajuizar a ação de indenização diretamente contra o servidor. A ação deve ser proposta contra o Estado (União, Estado, Município, Distrito Federal) ou contra a empresa privada que esteja prestando serviço público. Essa é a regra definida pelo Plenário do STF no Tema 940.

O raciocínio por trás da decisão é o seguinte: a Constituição Federal (art. 37, § 6º) criou um sistema de 'dupla garantia'. A primeira garantia é em favor da vítima: ela pode acionar o Estado, que tem maior capacidade financeira para pagar a indenização e responde de forma objetiva (ou seja, sem precisar provar que o Estado agiu com culpa ou dolo — basta demonstrar o dano e o nexo causal com a atuação estatal). A segunda garantia é em favor do agente público: ele não pode ser acionado diretamente pela vítima, ficando protegido de ações judiciais movidas por quem discorda de seus atos funcionais. Sua responsabilidade perante terceiros é indireta e mediada pelo Estado.

Isso não significa que o servidor fica impune. Após pagar a indenização à vítima, o Estado pode acionar o servidor em ação regressiva — mas apenas se ficar comprovado que ele agiu com dolo (intenção de causar o dano) ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia). Essa ação regressiva é, portanto, subjetiva: exige a prova do elemento intencional ou da falha do agente.

Na prática, esse entendimento tem dois impactos principais:

1. Para quem sofreu um dano causado por servidor público: a ação de indenização deve ser dirigida ao ente público (Município, Estado, União etc.), e não ao servidor pessoalmente. Ações ajuizadas apenas contra o agente público serão extintas por ilegitimidade passiva, sem análise do mérito.

2. Para os agentes públicos: há uma proteção constitucional contra demandas diretas de terceiros por atos praticados no exercício da função. Isso é especialmente relevante para carreiras com poder fiscalizatório ou de persecução, onde a exposição a ações judiciais poderia inibir o exercício regular das atribuições.

O STF ressalvou, ainda, que é possível a denunciação à lide do servidor público na ação ajuizada contra o Estado, o que permite que, no mesmo processo, o Estado já prepare o caminho para o eventual ressarcimento pelo agente — sem alterar a posição da vítima, que permanece demandando apenas o ente público.