Tema 958

O processo que originou o Tema 958 é o RE 936.790, oriundo de Santa Catarina, com relatoria do Min. Marco Aurélio e redação do acórdão pelo Min. Edson Fachin, julgado em sessão virtual de 22 a 28 de maio de 2020.

A autora da ação originária (M.F.L.), professora da rede pública estadual de Santa Catarina, ajuizou ação de obrigação de fazer contra o Estado, alegando que este não observava o piso nacional do magistério fixado pela Lei Federal n.º 11.738/2008 nem assegurava à categoria a utilização de 1/3 (um terço) da jornada de trabalho para atividades extraclasse, conforme determinava o § 4º do art. 2º da mesma lei.

Em primeira instância, o pedido foi julgado improcedente. O juízo de origem declarou inconstitucional o § 4º do art. 2º da Lei n.º 11.738/2008, sob o argumento de que não caberia à União legislar sobre aspectos funcionais das demais unidades federativas.

O Tribunal de Justiça de Santa Catarina deu parcial provimento à apelação, reconhecendo o direito da professora à utilização de 1/3 da jornada para atividades extraclasse, com base na constitucionalidade reconhecida na ADI 4.167, julgada pelo STF em 2011.

O Estado de Santa Catarina interpôs então Recurso Extraordinário, sustentando ofensa ao art. 61, § 1º, inciso II, alínea 'c', da Constituição Federal (vício de iniciativa legislativa) e violação ao pacto federativo, argumentando que a decisão na ADI 4.167 não produzira efeito vinculante por não ter alcançado quórum suficiente (o julgamento terminara em empate de 5 a 5, com o Ministro Dias Toffoli impedido). O STF reconheceu a repercussão geral da matéria em agosto de 2017, instaurando o Tema 958.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 958 foi definir se o art. 2º, § 4º, da Lei n.º 11.738/2008 — que estabelece o limite máximo de 2/3 da carga horária dos professores para atividades de interação com alunos, reservando implicitamente ao menos 1/3 para atividades extraclasse — é compatível com a Constituição Federal.

Dois grupos de argumentos se confrontaram:

1. Pelo provimento do recurso (inconstitucionalidade): O Relator Min. Marco Aurélio, acompanhado pelos Ministros Luiz Fux e Gilmar Mendes, entendeu que a norma violava o pacto federativo (art. 60, § 4º, I, CRFB) e o art. 61, § 1º, II, 'c' (iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para projetos de lei sobre regime jurídico de servidores). Para essa corrente, a União não poderia impor restrições à estrutura da jornada de trabalho de servidores estaduais e municipais, usurpando a competência normativa desses entes. O art. 206, VIII, da CRFB (incluído pela EC 53/2006) autorizaria apenas a fixação do piso salarial, não a regulamentação da jornada.

2. Pelo desprovimento do recurso (constitucionalidade): A corrente vencedora, liderada pelo Min. Edson Fachin (redator do acórdão), partiu de três premissas encadeadas: (a) as atividades extraclasse são indispensáveis ao direito à educação (art. 205, CRFB); (b) a Constituição, no art. 206, VIII, expressamente autoriza a norma geral federal a fixar o piso salarial dos professores; (c) a divisão da jornada entre atividades de docência e de apoio à docência é pressuposto necessário para a fixação do piso — sem saber quanto tempo o professor trabalha em sala de aula e quanto trabalha fora dela, é impossível definir corretamente o piso. Logo, a autorização para fixar o piso implica necessariamente a autorização para fixar a fração da jornada dedicada às atividades extraclasse.

Além disso, o Min. Fachin sublinhou que a lei federal não invade a autonomia dos entes federados, pois fixa apenas um parâmetro máximo (2/3 em sala de aula), deixando aos estados e municípios a possibilidade de, dentro desse teto, organizar suas jornadas de forma mais favorável aos docentes (por exemplo, 60% em sala e 40% extraclasse).

O Min. Alexandre de Moraes negou provimento ao recurso, mas por fundamento diverso: sustentou que a União tem competência privativa para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I, CRFB), incluída a jornada de categoria profissional, e competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, CRFB), bem como competência concorrente em matéria de educação (art. 24, IX, CRFB). Propôs tese distinta da adotada pelo Plenário.

Os dispositivos constitucionais centrais citados foram: arts. 205, 206 (VIII), 61 (§ 1º, II, 'c'), 60 (§ 4º, I), 7º (XIII), 22 (I e XXIV) e 24 (IX), todos da Constituição Federal de 1988, além da EC 53/2006.

Como precedente relevante, foi amplamente citada a ADI 4.167 (Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgada em 27.04.2011), que havia chegado ao mesmo resultado (constitucionalidade) por maioria de 5 a 5 (com impedimento), sem eficácia vinculante — circunstância que gerou a controvérsia nos tribunais inferiores e justificou o reconhecimento da repercussão geral.

O acórdão principal do Tema 958 (RE 936.790) não tratou diretamente de modulação de efeitos. Contudo, nos embargos de declaração (RE 936.790 ED, julgado em 30.11.2020), o Min. Edson Fachin esclareceu que situações particulares envolvendo eventual condenação ao pagamento de diferenças salariais decorrentes da constitucionalidade do art. 2º, § 4º, da Lei 11.738/2008 devem observar 'a modulação dos efeitos definida no julgamento dos embargos de declaração na ADI n.º 4.167-AgR-ED'. Naquele julgado (ADI 4.167), o STF modulou os efeitos para que a decisão, em caráter definitivo, somente fosse aplicada a partir da revogação da liminar anteriormente deferida, ou seja, a partir de 27 de abril de 2011. Portanto, o marco temporal relevante para a exigibilidade da reserva de 1/3 da jornada para atividades extraclasse é 27.04.2011, data fixada na ADI 4.167 e referendada no Tema 958.

A decisão do STF no Tema 958 responde a uma pergunta prática muito relevante para professores da rede pública e para os gestores de estados e municípios: a União pode determinar, por lei, que pelo menos um terço da jornada de trabalho dos professores seja destinado a atividades fora da sala de aula (como preparar aulas, corrigir provas, participar de reuniões pedagógicas e atender pais de alunos)?

A resposta do Supremo foi sim. O art. 2º, § 4º, da Lei n.º 11.738/2008 (a 'Lei do Piso do Magistério') é constitucional.

Para entender o porquê, é preciso saber que o trabalho de um professor não acontece só dentro da sala de aula. Há um conjunto de tarefas igualmente essenciais que ocorrem fora dela — planejar aulas, avaliar alunos, atualizar conhecimentos, dialogar com colegas e famílias. A lei federal, reconhecendo essa realidade, estabeleceu que no máximo 2/3 da jornada podem ser ocupados com aulas propriamente ditas, garantindo que o 1/3 restante seja dedicado a essas outras atividades.

O Supremo entendeu que a Constituição Federal, ao autorizar a lei federal a fixar um 'piso salarial nacional' para os professores (art. 206, VIII), implicitamente também autorizou a definição de como a jornada é composta. Isso porque o piso salarial só faz sentido se houver um padrão de jornada: sem saber quanto tempo o professor trabalha em cada atividade, é impossível calcular corretamente o piso. Logo, a fixação do mínimo de 1/3 para atividades extraclasse é parte integrante do sistema de valorização do magistério criado pela lei.

Além disso, o STF esclareceu que a lei federal não retira a autonomia de estados e municípios: eles podem oferecer condições ainda mais favoráveis (por exemplo, destinar 40% ou mais da jornada para atividades extraclasse). O que não podem é ficar abaixo do patamar mínimo estabelecido pela norma nacional.

Do ponto de vista prático: os professores da educação básica pública têm direito a que pelo menos 1/3 de sua jornada de trabalho seja reservado para atividades extraclasse, e este direito é exigível desde 27 de abril de 2011 (data fixada na modulação da ADI 4.167). Casos concretos envolvendo diferenças salariais ou descumprimento dessa regra pelo estado ou município empregador devem ser discutidos na Justiça, aplicando-se a tese do Tema 958 e o marco temporal de 27.04.2011.