Tema 1004

O processo-paradigma é o REsp 1.750.660/SC, relatado originalmente pelo Ministro Gurgel de Faria e com acórdão lavrado pelo Ministro Herman Benjamin, julgado pela Primeira Seção do STJ em 10 de março de 2021 (DJe 11/05/2021).

Na origem, L.M.Z. e A.M.S. ajuizaram ação de indenização por desapropriação indireta contra o Departamento de Infraestrutura de Santa Catarina (Deinfra), alegando que parte de seus imóveis havia sido ocupada pelo Estado durante obras de pavimentação da Rodovia SC-303. O apossamento administrativo ocorreu em 13 de maio de 1981. Os imóveis, porém, foram adquiridos pelas autoras por doação, ocorrida em 12 de maio de 1982 — ou seja, um ano após o apossamento —, tendo as matrículas individuais sido formalizadas apenas em 2012.

O Tribunal de Justiça de Santa Catarina extinguiu o processo sem resolução de mérito, reconhecendo, de ofício, a ilegitimidade ativa das autoras, por entender que, como adquirentes posteriores ao apossamento, elas não teriam sofrido o dano que alegavam. O raciocínio era o de que o valor pago pelo imóvel já deveria ter refletido a desvalorização decorrente da ocupação estatal.

As recorrentes sustentaram, no recurso especial, que o adquirente de imóvel desapropriado sub-roga-se em todos os direitos do proprietário original, incluído o direito à indenização, independentemente do momento da aquisição, com base no art. 31 do Decreto-Lei 3.365/1941 e na natureza real da ação de desapropriação indireta.

O recurso foi afetado como representativo de controvérsia repetitiva (Tema 1004), diante da existência de jurisprudência oscilante nas Turmas de Direito Público do STJ sobre o tema. A Defensoria Pública da União atuou como amicus curiae.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em saber se o adquirente de imóvel já atingido por apossamento ou restrição administrativa pode sub-rogar-se nos direitos do proprietário original para fins de pleitear indenização por desapropriação indireta contra o Estado.

A Primeira Seção, por maioria quanto à tese (vencidos, quanto ao fundamento, os Ministros Gurgel de Faria, Og Fernandes e Assusete Magalhães), firmou o entendimento de que a aquisição do bem após a constrição estatal impede a pretensão indenizatória, com base nos seguintes fundamentos:

1. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA: Quem adquire imóvel com restrição ou apossamento administrativo preexistente é presumido como ciente dessa situação. Consequentemente, presume-se que o ônus foi computado no preço pago. Invocar indenização por dano que não sofreu viola frontalmente a boa-fé objetiva, especialmente severa no Direito Público.

2. VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA: Com base nos arts. 884 e 927 do Código Civil, apenas quem sofreu o dano tem direito à reparação. Permitir que o adquirente posterior receba indenização equivaleria a locupletamento indevido às custas do erário. O acórdão invoca o Ministro Teori Zavascki, para quem a justa indenização 'visa a proteger o direito de propriedade, mas não a fomentar enriquecimento indevido, à base de pura especulação imobiliária'.

3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE: O ordenamento jurídico repudia o comércio de litígios contra o Poder Público e a chamada 'indústria da desapropriação', fenômeno de especulação imobiliária que gerou o ajuizamento de ações com valores milionários e prejuízos significativos ao erário.

4. INAPLICABILIDADE DO ART. 31 DO DECRETO-LEI 3.365/1941: O dispositivo que determina a sub-rogação 'no preço' de 'quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado' refere-se a titulares de ônus ou direitos reais sobre o imóvel no momento da desapropriação (hipoteca, usufruto etc.), e não à cessão de crédito indenizatório entre proprietário original e adquirente posterior.

5. INVIABILIDADE DA CESSÃO DE CRÉDITO E SUB-ROGAÇÃO: Com base nos arts. 286, 290, 346, 347 e 349 do Código Civil, o acórdão afasta a aplicabilidade dos institutos da cessão de crédito e do pagamento com sub-rogação no contexto aqui examinado, por ausência de pacto acessório expresso e por incompatibilidade com a ordem pública e a natureza da obrigação.

6. JURISPRUDÊNCIA INERCIAL: O acórdão identifica e nomeia o fenômeno da 'jurisprudência inercial' — precedentes isolados e discrepantes do entendimento vinculante da Primeira Seção — para afastar a linha que admitia a sub-rogação. Relembra que, desde 2007 (EREsp 254.246/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha), a Primeira Seção fixou entendimento contrário à sub-rogação em caso de aquisição posterior à constrição, reiterado em pelo menos seis acórdãos subsequentes da mesma Seção.

EXCEÇÕES À REGRA GERAL: A tese prevê, em numerus clausus, duas hipóteses em que a boa-fé objetiva do adquirente é manifesta, afastando a presunção de conhecimento e especulação: (a) negócio jurídico gratuito (doação); e (b) vulnerabilidade econômica do adquirente. No caso concreto, as duas exceções estavam presentes: as recorrentes receberam o imóvel por doação e eram beneficiárias da justiça gratuita.

Os Embargos de Declaração opostos pelo Estado de Santa Catarina, que pretendiam excluir a exceção relativa à 'vulnerabilidade econômica do adquirente', foram rejeitados por unanimidade (DJe 29/06/2022), por ausência de contradição interna no acórdão.

Dispositivos legais citados: arts. 5º, XXII, XXIII e XXIV, da CF/88; arts. 286, 290, 346, 347, 349, 884 e 927 do Código Civil; arts. 31 e 35 do Decreto-Lei 3.365/1941; arts. 926 e 927, § 4º, do CPC.

Precedentes do STF citados: RE 140.436 (Rel. Min. Carlos Velloso) e AI 526.272 AgR (Rel. Min. Ellen Gracie).

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando o Estado ocupa um imóvel particular sem seguir o procedimento legal de desapropriação — situação chamada de 'desapropriação indireta' ou apossamento administrativo —, o proprietário tem o direito de exigir indenização judicialmente. A dúvida resolvida pelo STJ no Tema 1004 é: e se o imóvel for vendido (ou doado) depois que o Estado já o ocupou? O comprador (ou donatário) também pode exigir essa indenização?

A resposta da Primeira Seção do STJ é: em regra, não.

O raciocínio é o seguinte: quando alguém compra um imóvel que já está parcialmente ocupado pelo Poder Público — seja porque uma estrada passa pelo terreno, seja porque há outra restrição administrativa —, presume-se que o comprador sabia disso e que o preço pago já levou em conta essa situação. Em outras palavras, o imóvel valeu menos porque estava com parte ocupada, e o comprador pagou esse valor menor. Se depois esse comprador puder cobrar do Estado como se fosse o dono original — que efetivamente perdeu a área sem indenização —, estaria recebendo uma indenização por um dano que ele próprio não sofreu, o que configura enriquecimento indevido.

O STJ identificou que esse tipo de situação alimentou o que chamou de 'indústria da desapropriação': a prática de comprar imóveis com restrições por valores reduzidos e depois acionar o Estado para receber indenizações calculadas sobre o valor integral do bem, gerando prejuízos expressivos ao erário.

A tese firmada como vinculante (Tema 1004) estabelece que, em ações de desapropriação indireta, se a compra do bem ou de direitos sobre ele aconteceu quando já existia a restrição ou o apossamento estatal, presume-se que o comprador pagou um preço que já considerava essa situação. Por isso, ele não pode cobrar indenização do Estado.

Há, porém, duas exceções expressas:

1. NEGÓCIO GRATUITO: Quando o imóvel foi recebido de graça (por doação ou herança), não há como presumir que houve 'desconto no preço', pois não houve preço algum. Nesses casos, o beneficiário pode pleitear a indenização.

2. VULNERABILIDADE ECONÔMICA: Quando o adquirente é economicamente vulnerável (por exemplo, pessoa de baixa renda que recebeu ou adquiriu o imóvel sem capacidade de negociar ou conhecer as restrições), também se reconhece a boa-fé e o direito à indenização.

No caso concreto que gerou o precedente, as autoras receberam o imóvel por doação um ano após o apossamento e eram beneficiárias da justiça gratuita. Por isso, o STJ reconheceu que elas se enquadravam nas duas exceções e deu provimento ao recurso para que o processo tivesse seguimento no tribunal de origem.

Para o poder público, a decisão representa uma proteção importante contra ações indenizatórias sem lastro em dano efetivo. Para os particulares, o entendimento é claro: quem compra imóvel sabendo da restrição ou ocupação estatal — e pagando preço condizente com essa situação — não poderá depois cobrar do Estado como se tivesse sofrido o prejuízo na íntegra.