Tema 1010

O caso-piloto do Tema 1010/STJ é o REsp 1.770.760/SC, relatado pelo Ministro Benedito Gonçalves e julgado pela Primeira Seção em 28 de abril de 2021.

Os recorridos (J.C.A. e D.S.A.) impetraram mandado de segurança contra ato do Secretário Municipal de Rio do Sul/SC, que havia indeferido pedido de reforma de imóvel — consistente na demolição de uma casa para construção de outra — por estar localizado a menos de 30 metros do Rio Itajaí-Açu, em área classificada como Área de Preservação Permanente (APP) urbana.

O Tribunal de Justiça de Santa Catarina negou provimento ao reexame necessário e manteve a concessão da ordem, aplicando o recuo mínimo de 15 metros previsto no art. 4º, III, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/1979), por entender que o Código Florestal seria inaplicável a imóvel inserido em área urbana consolidada.

O Ministério Público do Estado de Santa Catarina recorreu ao STJ sustentando que deveriam ser observados os limites do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), que, para o caso concreto, exigiria distância mínima de 100 metros do curso d'água, independentemente de a área ser urbana ou rural.

Foram admitidos como amici curiae a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), a Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a União. A controvérsia foi afetada ao rito dos recursos repetitivos como Tema 1010/STJ.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir qual norma deve reger a extensão da faixa não edificável às margens de cursos d'água naturais em trechos caracterizados como área urbana consolidada: o art. 4º, inciso I, da Lei n. 12.651/2012 (novo Código Florestal), que prevê faixas mínimas que variam de 30 a 500 metros conforme a largura do curso d'água, ou o art. 4º, caput, inciso III, da Lei n. 6.766/1979 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano — LPSU), que estabelecia recuo de apenas 15 metros.

O Relator, Ministro Benedito Gonçalves, percorreu o histórico legislativo da proteção florestal no Brasil (desde o Decreto n. 23.793/1934 e o Código Florestal de 1965 — Lei n. 4.771/1965 — até o novo Código Florestal de 2012), destacando que, desde a Lei n. 7.803/1989, o antigo Código Florestal já expressamente se aplicava às áreas urbanas, condicionando os planos diretores e leis municipais ao respeito aos seus princípios e limites.

O acórdão firmou que a antinomia entre as duas normas é apenas aparente, devendo ser resolvida pelo critério da especialidade: o novo Código Florestal (art. 4º, caput, inciso I, alíneas 'a' a 'e') é norma especial e específica para a proteção ambiental das APPs ciliares ou ripárias, aplicável em zonas rurais e urbanas indistintamente, conforme o próprio caput do art. 4º declara expressamente. A LPSU, por seu turno, tem como finalidade precípua a ordenação urbanística, e o recuo de 15 metros nela previsto representa apenas o patamar mínimo geral, não o limite ambiental específico.

O STJ destacou ainda que a superveniência da Lei n. 13.913/2019 — que suprimiu da LPSU a expressão 'salvo maiores exigências da legislação específica' — não alterou a conclusão, pois o critério da especialidade continua a determinar a prevalência do Código Florestal. Da mesma forma, o art. 65-A, § 2º, do Código Florestal (inserido pela Lei n. 13.465/2017), que prevê faixa não edificável mínima de 15 metros para fins de regularização fundiária de núcleos urbanos informais, foi afastado do âmbito da tese por não compor a controvérsia inicialmente delimitada.

A decisão também ressaltou que o art. 4º, inciso I, da Lei n. 12.651/2012 foi declarado constitucional pelo STF no julgamento da ADC n. 42 e das ADIs ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, e que a proteção ambiental está fundada no art. 225 da Constituição Federal, que classifica as APPs como espaços territoriais especialmente protegidos, cuja supressão ou alteração somente é admitida por lei e vedada quando comprometer os atributos que justificam sua proteção (art. 225, § 1º, III, da CF/1988). A tutela ambiental também se apoia no princípio do desenvolvimento sustentável (art. 170, VI, da CF/1988) e nas funções social e ecológica da propriedade.

Precedentes essenciais citados: REsp 1.518.490/SC (Rel. Min. Og Fernandes); REsp 1.505.083/SC (Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho); AgInt no REsp 1.484.153/SC (Rel. Min. Gurgel de Faria); REsp 1.546.415/SC (Rel. Min. Og Fernandes); AgInt no REsp 1.542.756/SC (Rel. Min. Mauro Campbell Marques).

Nos embargos de declaração (julgados em 23 de novembro de 2022, DJe de 28 de junho de 2023), a Primeira Seção rejeitou, por unanimidade, os aclaratórios opostos pelos autores e pela CBIC (amicus curiae). Foram esclarecidos dois pontos relevantes: (a) a tese do Tema 1010 aplica-se a qualquer tipo de ação judicial, inclusive ações demolitórias, sem restrição ao tipo de pedido; (b) a antropização — entendida como a ação humana sobre o meio ambiente — pode, em casos pontuais, ocasionar perda aparente da função ambiental de uma APP, mas a mera ocupação consolidada não elimina o dever de recuperação in natura, que persiste enquanto for tecnicamente possível restabelecer ao menos um dos elementos da função ambiental definida no art. 3º, II, da Lei n. 12.651/2012. Hipóteses de perda absoluta e tecnicamente irreversível da função ecológica devem ser analisadas caso a caso pelas instâncias ordinárias, à luz da Súmula 613/STJ (vedação do fato consumado) e dos princípios do Direito Ambiental. Os embargos também esclareceram que a Lei n. 14.285/2021 — que passou a facultar a municípios e ao Distrito Federal a fixação de faixas marginais distintas em áreas urbanas consolidadas — não poderia ser examinada naquela sede, por se tratar de legislação superveniente não integrante da causa de pedir do recurso especial, sendo objeto de questionamento de constitucionalidade perante o STF (ADI 7.146/DF). A modulação dos efeitos foi expressamente debatida e rejeitada no julgamento principal.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. A questão foi apresentada pelo próprio Relator, debatida e rejeitada pela Primeira Seção na sessão de 28 de abril de 2021. O fundamento para a rejeição foi a inexistência de ruptura ou guinada jurisprudencial: o STJ já aplicava o antigo Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) às áreas urbanas antes mesmo da edição do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), de modo que não havia surpresa legítima a justificar a atribuição de eficácia prospectiva ao julgamento. Nos embargos de declaração, a omissão alegada sobre esse ponto foi expressamente afastada, confirmando-se que a modulação foi enfrentada e recusada.

A questão resolvida pelo Tema 1010 do STJ é bastante prática: quando alguém quer construir ou reformar um imóvel às margens de um rio, lago ou córrego localizado dentro de uma cidade, qual é a distância mínima que precisa ser respeitada entre a construção e o curso d'água?

Existiam duas normas federais que respondiam a essa pergunta de formas diferentes. A Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/1979) dizia que bastava um recuo de 15 metros. Já o Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) previa faixas muito maiores — chamadas de Áreas de Preservação Permanente (APPs) —, que variam de 30 metros (para rios com menos de 10 metros de largura) a 500 metros (para rios com mais de 600 metros de largura), aplicáveis tanto em zonas rurais quanto em zonas urbanas.

Muitos proprietários e municípios argumentavam que, por se tratar de área urbana já consolidada — ou seja, já ocupada e urbanizada há anos —, a regra mais restritiva do Código Florestal não deveria ser aplicada, valendo apenas o recuo de 15 metros da Lei de Parcelamento.

O STJ rejeitou esse argumento. Por unanimidade, a Primeira Seção decidiu que as faixas do Código Florestal prevalecem, mesmo nas cidades e mesmo em áreas já urbanizadas. O raciocínio é que o Código Florestal é a norma específica para proteção ambiental de margens de cursos d'água, enquanto a Lei de Parcelamento do Solo tem foco na organização urbanística — os dois objetivos são diferentes, e, quando o assunto é proteção ambiental, o Código Florestal é quem manda.

Na prática, isso significa que proprietários de imóveis urbanos situados dentro da faixa de APP (por exemplo, a menos de 30 metros de um rio estreito) não podem construir nem reformar sem autorização específica, e eventuais construções já existentes nessa área permanecem sujeitas à obrigação de remoção e recuperação ambiental. A decisão vale para qualquer tipo de ação judicial — inclusive ações de demolição.

Um ponto adicional esclarecido nos embargos de declaração: o simples fato de a área estar totalmente ocupada e sem vegetação (o que tecnicamente se chama de 'antropização') não significa que a proteção legal desaparece. Enquanto for possível, mesmo que em parte, restaurar a função ambiental do local — como proteger recursos hídricos, estabilizar o solo ou preservar a biodiversidade —, o dever de recuperação persiste. Somente em situações de perda absoluta e tecnicamente irreversível, analisadas caso a caso pela Justiça, poderá haver tratamento diferenciado.

É importante registrar que, após o julgamento principal, foi editada a Lei n. 14.285/2021, que passou a permitir que municípios e o Distrito Federal definam, por lei local, faixas marginais diferentes das previstas no Código Florestal para áreas urbanas consolidadas. Essa lei, contudo, não foi analisada no âmbito do Tema 1010 — por se tratar de norma superveniente ao recurso especial julgado —, e sua constitucionalidade está sendo questionada perante o STF (ADI 7.146/DF). Portanto, o Tema 1010 reflete o entendimento vigente com base no Código Florestal de 2012, podendo haver desdobramentos futuros a depender do resultado daquela ação constitucional.