Tema 1184

O caso concreto envolve a empresa U.S/A, do ramo industrial, sediada em Santa Catarina, que impetrou Mandado de Segurança questionando os efeitos da Lei 13.670/2018 sobre a opção que havia feito, no início do ano-calendário de 2018, pelo recolhimento da Contribuição Previdenciária sobre Receita Bruta (CPRB), regime substitutivo instituído pela Lei 12.546/2011.

O recurso foi julgado sob o regime de recursos repetitivos (REsp 1.901.638/SC), com relatoria do Ministro Herman Benjamin, e julgado pela Primeira Seção em 14 de junho de 2023.

A origem da lide remonta ao seguinte contexto normativo: a contribuição previdenciária patronal, prevista no art. 22 da Lei 8.212/1991, originalmente incidia sobre a folha de salários. A partir da Medida Provisória 540/2011, convertida na Lei 12.546/2011, foi criado o regime substitutivo da CPRB, que permitia o recolhimento sobre a receita bruta em vez da folha salarial, como medida de política fiscal para desonerar setores da economia. Com a Lei 13.161/2015, os dois regimes passaram a coexistir, e o contribuinte passou a ter a faculdade de optar anualmente por um deles. O art. 9º, § 13, da Lei 12.546/2011 estabelecia que a opção, manifestada mediante o pagamento da contribuição sobre a receita bruta relativa a janeiro de cada ano, seria 'irretratável para todo o ano-calendário'.

Ocorre que a Lei 13.670/2018, publicada em 30 de março de 2018, excluiu determinadas atividades econômicas do regime substitutivo da CPRB, reimpondo a contribuição sobre a folha de salários. A empresa recorrente, que já havia exercido a opção pela CPRB no início de 2018, argumentou que a irretratabilidade prevista no § 13 do art. 9º da Lei 12.546/2011 não apenas a vinculava, mas também vinculava a Administração e o próprio legislador, impedindo a mudança de regime no curso do mesmo ano-calendário. A discussão foi reconhecida como de natureza infraconstitucional pelo STF no Tema 1.109 (RE 1.286.672), sendo a matéria remetida ao STJ para solução definitiva.

A questão jurídica central (ratio decidendi) desdobra-se em dois eixos: (i) a interpretação do alcance subjetivo da cláusula de irretratabilidade do § 13 do art. 9º da Lei 12.546/2011 — se ela vincula apenas o contribuinte ou também a Administração e o legislador; e (ii) se a revogação do regime da CPRB pela Lei 13.670/2018, durante o próprio ano-calendário em que o contribuinte já havia exercido a opção, viola direitos adquiridos, ato jurídico perfeito ou a segurança jurídica.

Quanto ao primeiro ponto, o STJ assentou que a irretratabilidade é uma regra dirigida exclusivamente ao contribuinte optante: quem faz a opção pelo regime da CPRB não pode voltar atrás durante o ano-calendário. Contudo, tal disposição não limita a competência legislativa futura do Poder Legislativo. Admitir o contrário equivaleria a aceitar que uma lei ordinária pudesse suprimir a competência de legislaturas futuras, o que viola princípios basilares da democracia representativa e do Estado Republicano. O precedente REsp 575.806/PE (Rel. Min. Herman Benjamin) foi expressamente invocado para sustentar essa conclusão.

Quanto ao segundo ponto, o Tribunal reafirmou que a CPRB é um benefício fiscal instituído como liberalidade do poder público, sem contraprestação exigida do contribuinte. Por isso, não gera direito adquirido à sua manutenção. O STJ aplicou, por analogia, a jurisprudência do STF sobre inexistência de direito adquirido a regime jurídico de imunidade tributária (STF, RMS 27.396; ARE 825.237 AgR; RMS 26.932). Além disso, invocou a regra do art. 178 do CTN, segundo a qual apenas isenções concedidas por prazo certo e sob condição onerosa são irrevogáveis. Como a desoneração da CPRB não tinha prazo determinado nem exigia contrapartida do beneficiário, ela era revogável a qualquer tempo, desde que respeitada a anterioridade constitucional aplicável.

No caso da CPRB, a anterioridade exigível é a nonagesimal, prevista no art. 195, § 6º, da Constituição Federal, aplicável às contribuições para a seguridade social. A Lei 13.670/2018 foi publicada em 30 de março de 2018 e seus efeitos somente começaram a ser produzidos em setembro de 2018, respeitando o prazo de noventa dias. Portanto, não houve violação ao princípio da anterioridade.

Os principais dispositivos legais e constitucionais citados foram: art. 9º, § 13, da Lei 12.546/2011; arts. 7º e 8º da Lei 12.546/2011; art. 22, I, da Lei 8.212/1991; art. 178 do CTN; arts. 110 e 111 do CTN; art. 6º, § 1º, da Lei 4.657/1942 (LINDB); art. 195, §§ 6º e 13, da Constituição Federal; e art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.

Como precedentes relevantes do STJ, foram citados: AgInt nos EDcl no REsp 1.926.246/SC; AREsp 1.932.059/RS; AgInt no REsp 1.965.096/SP; REsp 1.893.368/RJ; AgRg no REsp 1.164.494/RS; AgInt no REsp 1.833.502/SP; AgInt no REsp 1.259.815/PE; REsp 1.310.341/AM; e REsp 575.806/PE. Do STF: RE 1.286.672 (Tema 1.109).

O acórdão foi proferido por unanimidade pela Primeira Seção do STJ.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A Lei 12.546/2011 criou um regime opcional de tributação previdenciária, chamado de CPRB, pelo qual empresas de determinados setores podiam recolher a contribuição previdenciária patronal com base na receita bruta, em vez da folha de salários. A escolha deveria ser feita no início do ano e, uma vez feita, era considerada 'irretratável' para todo o ano-calendário — ou seja, o contribuinte não podia mudar de ideia no meio do ano.

Em 2018, o governo federal editou a Lei 13.670/2018, excluindo vários setores desse regime mais favorável e obrigando-os a retornar à tributação sobre a folha de salários. Algumas empresas que já tinham optado pela CPRB no início de 2018 questionaram na Justiça se essa mudança poderia valer para o mesmo ano em que a opção foi feita, argumentando que a cláusula de irretratabilidade também vincularia o Estado.

O STJ, no Tema 1184, respondeu que não. A cláusula de irretratabilidade foi criada para proteger a Administração Tributária de contribuintes que quisessem trocar de regime a qualquer momento conforme sua conveniência — ela não foi criada para impedir que o próprio legislador altere as regras do jogo. Permitir o contrário significaria que uma lei ordinária poderia 'engessar' legislaturas futuras, o que é constitucionalmente inadmissível.

Além disso, o STJ concluiu que não há direito adquirido a benefícios fiscais concedidos por liberalidade do poder público, sem prazo determinado e sem exigência de contrapartida do contribuinte. O benefício da CPRB se enquadrava exatamente nesse perfil: era facultativo, sem prazo certo e sem condição onerosa. Por isso, podia ser revogado a qualquer tempo.

A única exigência que o Estado deveria cumprir era respeitar a anterioridade nonagesimal — isto é, a mudança só poderia produzir efeitos noventa dias após a publicação da lei. E isso foi cumprido: a Lei 13.670/2018 foi publicada em março de 2018, mas os efeitos da reoneração somente começaram a ser sentidos a partir de setembro de 2018.

Na prática, as empresas que tentaram manter o regime da CPRB até o fim de 2018 com base na cláusula de irretratabilidade não obtiveram êxito judicial. A partir de setembro de 2018, tiveram de retornar ao recolhimento sobre a folha de salários, conforme determinado pela Lei 13.670/2018.