Tema 1019

O processo-paradigma do Tema 1019 é o REsp 1.757.352/SC, julgado pela Primeira Seção do STJ em 12 de fevereiro de 2020, com publicação do acórdão em 7 de maio de 2020, sob relatoria do Ministro Herman Benjamin.

No caso concreto, os recorrentes (família P., identificada pelas iniciais S.P. e outros) ajuizaram ação de indenização por desapropriação indireta contra o Departamento Estadual de Infraestrutura de Santa Catarina — Deinfra, em razão da implantação de rodovia sobre parte de seu imóvel. A expropriação de fato ocorreu em 1994, e o Decreto Estadual n.º 2.892/1998 interrompeu o prazo prescricional então vigente (vintenário, com base no Código Civil de 1916 e na Súmula 119/STJ).

Com a entrada em vigor do Código Civil de 2002, em 11 de janeiro de 2003, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina aplicou a regra de transição do art. 2.028 do CC — considerando que não havia transcorrido mais da metade do prazo anterior — e fixou o novo prazo prescricional de 10 anos, contado a partir da vigência do novo Código. Assim, o prazo extinguiu-se em 12 de janeiro de 2013, ao passo que a ação foi ajuizada apenas em 6 de maio de 2013, já após o seu escoamento. A pretensão foi reconhecida como prescrita em primeiro e segundo graus.

No STJ, o recurso foi afetado ao rito dos recursos repetitivos (arts. 1.036 e seguintes do CPC), junto com o REsp 1.757.385/SC, para definir a seguinte controvérsia: o prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta — quando o Poder Público realizou obras no local ou atribuiu ao imóvel natureza de utilidade pública ou de interesse social — é de 15 anos (art. 1.238, caput, do CC) ou de 10 anos (art. 1.238, parágrafo único, do CC)? Participou do julgamento, como amicus curiae, o Colégio Nacional de Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em determinar qual das modalidades de usucapião extraordinária previstas no art. 1.238 do Código Civil de 2002 deve ser aplicada por analogia à prescrição da ação indenizatória por desapropriação indireta: a regra geral do caput (15 anos) ou a regra especial do parágrafo único (10 anos, quando houver realização de obras ou serviços de caráter produtivo).

O pano de fundo histórico é a Súmula 119/STJ, que fixou em 20 anos o prazo prescricional das ações de desapropriação indireta, por analogia ao usucapião extraordinário do art. 550 do Código Civil de 1916. Com a superveniência do CC/2002, que reduziu o prazo máximo do usucapião extraordinário para 15 anos (caput do art. 1.238) e criou a modalidade reduzida de 10 anos para hipóteses de moradia habitual ou realização de obras ou serviços de caráter produtivo (parágrafo único), instalou-se divergência entre as Turmas do STJ: a Primeira Turma, por maioria, entendia aplicável o prazo de 15 anos, ao argumento de que a redução do parágrafo único destina-se exclusivamente ao particular e não poderia beneficiar o Poder Público que age de forma ilegítima; a Segunda Turma, por sua vez, adotava consistentemente o prazo de 10 anos.

O Ministro Relator Herman Benjamin, acompanhado pela maioria da Primeira Seção, acolheu o entendimento da prescrição decenal com base nos seguintes fundamentos:

1. Método analógico simétrico: tanto o caput quanto o parágrafo único do art. 1.238 do CC regulam relações entre particulares, não se dirigindo diretamente à Administração Pública. Em ambos os casos, a aplicação à desapropriação indireta se dá por analogia. Logo, o argumento de que o parágrafo único não se aplicaria ao Poder Público — por ser norma voltada ao particular — seria igualmente apto a afastar o prazo de 15 anos do caput. Seria incoerente valer-se da analogia para um e recusá-la para o outro.

2. Presunção de obras ou serviços de caráter produtivo: a desapropriação indireta pressupõe, por definição, que o Poder Público tomou posse do imóvel para utilizá-lo em finalidade pública. As hipóteses do art. 5.º do Decreto-Lei 3.365/1941 (casos de utilidade pública) indicam que a posse estatal tem por fim a realização de obras ou serviços de caráter produtivo — construção de rodovias, edifícios públicos, aeródromos, etc. Portanto, estão preenchidos, em regra, os requisitos do parágrafo único do art. 1.238 do CC.

3. Função social da propriedade: a redução do prazo prescricional se justifica pelo atendimento da função social da propriedade por parte de quem torna o bem mais útil à coletividade, seja o particular, seja o Estado.

4. Precedentes consolidados: a Corte Especial, nos Embargos de Divergência no AREsp 815.431/RS (Ministro Felix Fischer, DJe 27/10/2017), já havia pacificado a questão em favor da prescrição decenal. A Primeira Seção também convergiu nessa direção nos EREsp 1.575.846/SC (Ministro Og Fernandes, DJe 30/9/2019), que, ao julgar embargos de divergência, firmou que o prazo decenal é a regra, admitindo-se o prazo de 15 anos apenas excepcionalmente, caso afastada concreta e devidamente a presunção de realização de obras ou serviços.

Dispositivos legais centrais: art. 1.238, caput e parágrafo único, do CC/2002; art. 2.028 do CC/2002 (regra de transição); art. 550 do CC/1916; art. 5.º do Decreto-Lei 3.365/1941; Súmula 119/STJ; arts. 1.036 e seguintes do CPC.

Votos vencidos: os Ministros Napoleão Nunes Maia Filho e Regina Helena Costa votaram pela fixação do prazo de 15 anos, sustentando que a aplicação do redutor ao Poder Público ofende as garantias constitucionais de propriedade (art. 5.º, XXII, XXIII, XXIV e XXV da CF/1988) e premia conduta ilegítima da Administração.

Os embargos de declaração opostos pelos recorrentes foram rejeitados por unanimidade pela Primeira Seção em 24 de junho de 2020 (DJe 11/9/2020), confirmando integralmente a tese e a resolução do caso concreto.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O acórdão determina a observância da regra de transição do art. 2.028 do CC/2002 para situações em que o apossamento administrativo ocorreu na vigência do Código Civil de 1916: se, na data de entrada em vigor do CC/2002 (11 de janeiro de 2003), já havia transcorrido mais da metade do prazo vintenário anterior, aplica-se o prazo de 20 anos da lei revogada; caso contrário, aplica-se o novo prazo de 10 anos, contado a partir de 11 de janeiro de 2003.

Quando o Estado toma posse de um imóvel particular sem seguir o processo formal de desapropriação — situação conhecida como 'desapropriação indireta' ou 'apossamento administrativo' —, o proprietário prejudicado tem direito a receber uma indenização. Para cobrar essa indenização na Justiça, porém, o proprietário precisa ajuizar a ação dentro de um prazo determinado; ultrapassado esse prazo, ocorre a prescrição e o direito de reclamar judicialmente se extingue.

Durante muitos anos, o STJ entendia que esse prazo era de 20 anos, por analogia ao prazo máximo de usucapião então vigente (Súmula 119/STJ). Com o Código Civil de 2002, o prazo máximo do usucapião extraordinário caiu para 15 anos (regra geral) e para 10 anos quando o possuidor realizou obras ou serviços de caráter produtivo no imóvel (regra especial). A dúvida que surgiu foi: qual das duas regras se aplica às ações de desapropriação indireta?

A Primeira Seção do STJ, no Tema 1019, fixou a tese de que o prazo é de 10 anos, pois a desapropriação indireta pressupõe, por definição, que o Poder Público utilizou o imóvel para alguma finalidade pública — construção de estrada, escola, hospital, aeroporto, etc. —, o que equivale à realização de 'obras ou serviços de caráter produtivo' exigida pela regra especial do parágrafo único do art. 1.238 do CC.

Na prática, isso significa que o proprietário cujo imóvel foi ocupado pelo Estado tem, em regra, apenas 10 anos para ingressar com a ação indenizatória. Se o apossamento ocorreu antes de janeiro de 2003 (data em que o CC/2002 entrou em vigor), é preciso verificar se já havia transcorrido mais da metade do prazo de 20 anos anteriormente vigente: se sim, o prazo de 20 anos se mantém; se não, aplica-se o novo prazo de 10 anos, contado a partir de 11 de janeiro de 2003.

Houve votos divergentes de dois ministros, que defendiam o prazo de 15 anos, argumentando que reduzir o prazo beneficia o Estado que agiu de forma ilegítima e enfraquece as garantias constitucionais de propriedade. A maioria, contudo, entendeu que a lógica da analogia deve ser aplicada de forma coerente: se o STJ já utiliza as regras do Código Civil por analogia para fixar o prazo prescricional nessas ações, deve aplicar a regra que melhor se ajusta à situação concreta — e a presença de obras ou destinação pública é elemento inerente à própria desapropriação indireta.

O impacto prático é relevante: proprietários que demoraram mais de 10 anos para ajuizar a ação — contados a partir da vigência do CC/2002 ou do apossamento, conforme a regra de transição — podem ter sua pretensão declarada prescrita, perdendo o direito à indenização.