Tema 1024

O processo teve origem em Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) julgado pelo TRF da 4ª Região, que fixou tese no sentido de que as Portarias GM/MS nº 2.048/2002 e nº 1.010/2012 do Ministério da Saúde — ao prever que as Ambulâncias Tipo B e as Unidades de Suporte Básico de Vida Terrestre (USB) do SAMU sejam tripuladas por um condutor e um técnico ou auxiliar de enfermagem, sem exigir a presença de enfermeiro — não incorrem em ilegalidade frente à Lei nº 7.498/1986.

O Conselho Federal de Enfermagem (COFEN), na condição de recorrente, interpôs recurso especial (REsp 1.828.993/RS, Rel. Ministro Og Fernandes) argumentando que os arts. 11, 12, 13 e 15 da Lei nº 7.498/1986 impõem a presença obrigatória de enfermeiro em qualquer atendimento de urgência que envolva pacientes com risco de vida, pois as atividades de técnicos e auxiliares de enfermagem somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão presencial do enfermeiro. Defendia, ainda, que os diplomas infralegais (portarias) não poderiam afastar essa exigência legal.

O feito foi afetado à sistemática dos recursos especiais repetitivos pela Primeira Seção do STJ. Participaram do processo, na qualidade de recorridos ou amici curiae, o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), o Ministério Público Federal, a União, o Estado de Santa Catarina e o Município de São Lourenço do Oeste. O acórdão principal foi julgado em 12 de agosto de 2020, e os embargos de declaração opostos pelo COFEN foram julgados em 14 de outubro de 2020, com acolhimento apenas para correção de erro material na tese firmada, sem efeitos infringentes.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em saber se a ausência de enfermeiro na tripulação das Ambulâncias de Suporte Básico Tipo B e das Unidades de Suporte Básico de Vida Terrestre (USB) do SAMU contraria os arts. 11, 12, 13 e 15 da Lei nº 7.498/1986, que regulamenta o exercício da enfermagem.

Os dispositivos legais interpretados foram:

• Art. 11 da Lei nº 7.498/1986: atribui ao enfermeiro, com exclusividade, os cuidados diretos a pacientes graves com risco de vida e os de maior complexidade técnica que exijam conhecimentos científicos e tomada de decisões imediatas.
• Arts. 12 e 13 da mesma lei: delimitam as atividades do técnico e do auxiliar de enfermagem, respectivamente, às ações assistenciais não privativas do enfermeiro.
• Art. 15 da Lei nº 7.498/1986: determina que as atividades de técnicos e auxiliares, quando exercidas em instituições de saúde ou programas de saúde, sejam desempenhadas sob orientação e supervisão de enfermeiro.
• Portaria GM/MS nº 2.048/2002: classifica os tipos de ambulância e define a tripulação mínima de cada uma. O item 5.2 prevê que a Ambulância Tipo B seja tripulada por dois profissionais: um motorista e um técnico ou auxiliar de enfermagem.
• Portaria GM/MS nº 1.010/2012: em seu art. 6º, I, dispõe que a Unidade de Suporte Básico de Vida Terrestre é tripulada por no mínimo dois profissionais: um condutor de veículo de urgência e um técnico ou auxiliar de enfermagem.

A fundamentação do STJ assentou-se nos seguintes pilares:

1. Adequação das portarias à lei: As portarias do Ministério da Saúde não contradizem a Lei nº 7.498/1986, mas a detalham e concretizam no plano infralegal. A lei reserva ao enfermeiro os atendimentos a pacientes graves com risco de vida ou de alta complexidade. As ambulâncias Tipo B e as USB destinam-se precisamente a casos em que o médico regulador já avaliou, pela Central de Regulação Médica de Urgência, que não há potencial de necessidade de intervenção médica no local e/ou durante o transporte. Nesses casos, as atividades são compatíveis com a atuação de técnico ou auxiliar de enfermagem.

2. Supervisão à distância como cumprimento do art. 15: O STJ entendeu que a exigência de supervisão de enfermeiro prevista no art. 15 da Lei nº 7.498/1986 é satisfeita pela supervisão exercida à distância, a partir da Central de Regulação Médica de Urgência, não sendo imprescindível a presença física do enfermeiro no veículo.

3. Sistema escalonado de atendimento: Para casos graves, com risco de morte, ou de alta complexidade técnica, as portarias preveem o envio de ambulância Tipo D (Unidade de Suporte Avançado de Vida Terrestre), com equipe mínima de três profissionais: condutor, enfermeiro e médico. Assim, o sistema normativo como um todo garante a presença do enfermeiro nos atendimentos que a lei reserva a esse profissional.

4. Argumento consequencialista e princípio da reserva do possível: O STJ considerou que exigir a presença de enfermeiro em todas as ambulâncias Tipo B e USB — que correspondem a aproximadamente 80% da frota do SAMU, segundo o CONASEMS — inviabilizaria o serviço, pois demandaria a contratação de milhares de enfermeiros em todo o país, o que não é factível sob o prisma orçamentário, violando o princípio da reserva do possível.

Nos embargos de declaração, o COFEN apontou erro material na tese firmada, que havia utilizado a expressão 'profissional da enfermagem' (gênero, abrangendo enfermeiros, técnicos e auxiliares) quando deveria constar apenas 'enfermeiro'. O STJ acolheu os embargos sem efeitos infringentes, corrigindo a redação da tese para substituir 'profissional de enfermagem' por 'enfermeiro', esclarecendo que o julgamento nunca tratou de dispensar profissionais da enfermagem em geral, mas tão somente de afastar a obrigatoriedade da presença específica do enfermeiro naquelas unidades.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O SAMU opera com diferentes tipos de ambulâncias, cada uma destinada a um nível de gravidade de atendimento. As ambulâncias de Suporte Básico (Tipo B) e as Unidades de Suporte Básico de Vida Terrestre (USB) são utilizadas em situações em que um médico regulador, após avaliação pela Central de Regulação Médica de Urgência, conclui que o paciente não necessita de intervenção médica no local ou durante o transporte. Em outras palavras, são veículos destinados a situações de menor complexidade imediata.

O Conselho Federal de Enfermagem defendia que a Lei nº 7.498/1986 exigiria a presença obrigatória de enfermeiro em qualquer atendimento de urgência, inclusive nessas ambulâncias de suporte básico, pois os técnicos e auxiliares de enfermagem só poderiam atuar sob supervisão presencial de enfermeiro.

O STJ, por unanimidade, discordou desse entendimento. A Corte decidiu que a lei reserva ao enfermeiro os atendimentos de alta complexidade e os casos de risco de vida iminente — exatamente as situações em que, pelas regras do próprio SAMU, já é enviada uma ambulância de suporte avançado (Tipo D), com médico e enfermeiro na tripulação. Para os atendimentos de suporte básico, em que a gravidade é menor e o médico regulador já filtrou a necessidade de intervenção mais qualificada, é suficiente a presença de técnico ou auxiliar de enfermagem.

Além disso, o STJ entendeu que a supervisão do enfermeiro exigida por lei é cumprida à distância, a partir da Central de Regulação, não sendo necessária sua presença física no veículo. Também pesou na decisão o impacto prático: como as ambulâncias de suporte básico representam a grande maioria da frota do SAMU, exigir enfermeiro em todas elas tornaria o serviço inviável financeiramente para os municípios.

Nos embargos de declaração, houve uma correção técnica importante: a tese original havia utilizado a expressão 'profissional da enfermagem', que é um termo amplo e incluiria técnicos e auxiliares. Como a decisão sempre foi sobre dispensar apenas o 'enfermeiro' (e não os demais profissionais da área), a redação foi corrigida. A tese vigente esclarece que a ausência de 'enfermeiro' — e não de qualquer profissional de enfermagem — nessas ambulâncias é legítima.

Na prática, a decisão do STJ confirma que municípios e estados não são obrigados a incluir enfermeiros nas equipes das ambulâncias de suporte básico do SAMU, sendo suficiente a presença de técnico ou auxiliar de enfermagem acompanhado do condutor, desde que a triagem do caso tenha sido feita pelo médico regulador e a supervisão do enfermeiro se dê remotamente pela Central de Regulação.