Tema 1064

O caso-piloto do Tema 1064 é o REsp 1.860.018/RJ, de relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, julgado pela Primeira Seção do STJ em 23 de junho de 2021 (DJe 28/06/2021). O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) recorreu de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que afastou a possibilidade de cobrança, mediante execução fiscal, de valores pagos indevidamente a título de benefício previdenciário à parte recorrida (M.J.L.S.). A ação de execução fiscal havia sido ajuizada em março de 2010 e o crédito inscrito em dívida ativa em janeiro de 2010, portanto muito antes do advento das normas que vieram a autorizar expressamente tal prática.

O INSS argumentava que, com a edição da Medida Provisória n. 780/2017 (convertida na Lei n. 13.494/2017), que acrescentou o §3º ao art. 115 da Lei n. 8.213/1991, teria surgido autorização legal expressa para a inscrição em dívida ativa de benefícios previdenciários pagos indevidamente, e que essa norma deveria ser aplicada aos processos em curso como 'fato novo' (art. 493 do CPC). O INSS invocava ainda o art. 55 da Lei n. 9.784/1999 para sustentar a convalidação dos atos de inscrição praticados anteriormente.

A questão submetida ao rito dos recursos repetitivos foi definida como: 'possibilidade de inscrição em dívida ativa para a cobrança de valores indevidamente recebidos a título de benefício previdenciário: verificação da aplicação dos §§3º e 4º, do artigo 115, da Lei n. 8.213/91 aos processos em curso.' O feito foi processado em conjunto com o REsp 1.852.691/PB e contou com a participação do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP) e do Instituto de Estudos Previdenciários (IEPREV) como amici curiae.

A questão jurídica central do Tema 1064 é a irretroatividade das leis autorizativas da inscrição em dívida ativa de benefícios previdenciários pagos indevidamente, em respeito ao princípio da legalidade, da segurança jurídica e da garantia do contraditório e da ampla defesa.

O STJ partiu da ratio decidendi do repetitivo Tema 598 (REsp 1.350.804/PR, Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12/06/2013), que havia assentado três requisitos prévios à inscrição em dívida ativa de créditos não tributários: (1º) lei autorizativa para a apuração administrativa (constituição/lançamento do crédito); (2º) oportunização de contraditório prévio nessa apuração; e (3º) lei autorizativa para a inscrição do débito em dívida ativa. À época daquele julgamento, inexistia lei específica que autorizasse tais atos em relação a benefícios previdenciários pagos indevidamente, tornando ilegal o art. 154, §4º, II, do Decreto n. 3.048/1999.

Com o advento da Medida Provisória n. 780/2017 (convertida na Lei n. 13.494/2017) e, posteriormente, da Medida Provisória n. 871/2019 (convertida na Lei n. 13.846/2019), foram acrescentados os §§3º, 4º e 5º ao art. 115 da Lei n. 8.213/1991, autorizando expressamente: (a) a inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal dos créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício pago indevidamente ou além do devido (§3º); e (b) a inscrição do terceiro beneficiado que sabia ou deveria saber da origem fraudulenta do benefício (§4º).

O STJ, contudo, fixou que essas inovações legislativas não retroagem para alcançar créditos cujo processo administrativo de constituição (lançamento) teve início antes de sua vigência. O marco relevante não é a data da inscrição em dívida ativa, mas a data de início do processo administrativo (notificação/intimação do devedor). Para que a inscrição seja válida, tanto o início quanto o término do processo administrativo de constituição do crédito devem ocorrer já na vigência das novas leis.

O INSS havia sustentado que a superveniência das leis autorizativas configuraria 'fato novo' (art. 493 do CPC) e que os atos de inscrição anteriores seriam convalidados pelo art. 55 da Lei n. 9.784/1999. O STJ rejeitou ambos os argumentos. Quanto à convalidação, o acórdão destacou que: (i) o vício é do próprio objeto do ato administrativo (a constituição do crédito era juridicamente impossível sem lei autorizativa), e não meramente de competência ou forma — únicos vícios sanáveis pela doutrina majoritária; (ii) a convalidação causaria prejuízo a terceiros (os devedores), o que afasta a aplicação do art. 55 da Lei n. 9.784/1999 por sua própria exceção; e (iii) a nulidade é absoluta, tendo havido dupla ofensa: à legalidade material e ao precedente repetitivo do REsp 1.350.804/PR.

Nos embargos de declaração (DJe 08/10/2021), o INSS alegou omissão quanto ao art. 69 da Lei n. 8.212/1991 (procedimento administrativo de contraditório) e quanto aos prazos prescricionais aplicáveis. O STJ rejeitou os embargos, esclarecendo que: (a) a existência de norma procedimental (art. 69 da Lei n. 8.212/1991) é irrelevante se não havia lei autorizativa material para a própria constituição do crédito; (b) a expressão 'obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis' é intencionalmente genérica, pois os prazos variam conforme a natureza do crédito e devem ser discutidos em cada caso; (c) não houve 'mudança posterior de orientação geral' a exigir regra de transição (art. 24 da LINDB), pois a orientação já estava no REsp 1.350.804/PR — o que ocorreu foi a adoção, pela Administração Pública, de interpretação particular e cômoda daquele precedente.

Dispositivos legais centrais: art. 115, §§3º e 4º, da Lei n. 8.213/1991 (com redação dada pelas Leis n. 13.494/2017 e 13.846/2019); art. 39, §§1º e 2º, da Lei n. 4.320/1964; arts. 2º e 3º da Lei n. 6.830/1980; art. 55 da Lei n. 9.784/1999; arts. 21 e 24 da LINDB (Lei n. 13.655/2018); art. 493 do CPC.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando alguém recebe benefício previdenciário ou assistencial indevidamente — seja por erro do INSS, seja por fraude —, a autarquia pode querer cobrar de volta esses valores. Uma das formas mais eficazes de cobrança é a inscrição do débito em 'dívida ativa', o que permite ao poder público mover uma execução fiscal contra o devedor, com privilégios processuais importantes.

O problema é que, durante muitos anos, não existia lei que autorizasse expressamente o INSS a usar esse caminho. O STJ já havia decidido isso em 2013 (Tema 598): sem lei específica, a inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário pago indevidamente era ilegal, e o INSS teria de recorrer a uma ação judicial comum de cobrança.

Em 2017, o governo editou a Medida Provisória n. 780 (depois convertida na Lei n. 13.494/2017), autorizando expressamente a inscrição em dívida ativa nesses casos. Em 2019, a Medida Provisória n. 871 (convertida na Lei n. 13.846/2019) ampliou a regra para incluir também terceiros que sabiam ou deveriam saber que o benefício tinha origem fraudulenta.

Com essas novas leis, o INSS passou a inscrever em dívida ativa inclusive créditos que haviam sido constituídos administrativamente antes de 2017 — ou seja, créditos cujos processos administrativos (com notificação ao devedor) haviam sido abertos antes das leis autorizativas. O argumento era de que a nova lei, por estar em vigor na data do ajuizamento ou julgamento, deveria ser aplicada como 'fato novo'.

O STJ rejeitou esse argumento no Tema 1064 e fixou duas teses claras:

1ª) São nulas as inscrições em dívida ativa de créditos cujos processos administrativos foram iniciados antes de 22 de maio de 2017 (data de vigência da MP n. 780/2017). O INSS deve reiniciar o processo administrativo — notificando novamente o devedor, garantindo contraditório e ampla defesa — e somente depois poderá inscrever o débito em dívida ativa, respeitados os prazos prescricionais.

2ª) São nulas as inscrições em dívida ativa contra terceiros beneficiados (que sabiam ou deveriam saber da fraude) cujos processos administrativos foram iniciados antes de 18 de janeiro de 2019 (data de vigência da MP n. 871/2019). O mesmo procedimento de reinício se aplica.

O ponto central é que a lei nova não pode 'sanear' retroativamente um processo administrativo que nunca deveria ter existido. O vício não é de mera forma: antes das leis autorizativas, a própria constituição do crédito era juridicamente impossível, de modo que o ato é nulo desde a origem e não pode ser convalidado. Para os devedores, isso significa que inscrições em dívida ativa feitas com base em processos administrativos antigos devem ser anuladas — e o INSS, se quiser cobrar, precisará refazer todo o processo, respeitando o contraditório e os prazos prescricionais cabíveis.