Tema 1075

O caso paradigma do Tema 1075 originou-se no Estado do Tocantins, a partir de mandado de segurança impetrado por M.C.C.A., agente da Polícia Civil estadual, contra ato omissivo do Secretário da Administração do Estado do Tocantins. O servidor havia sido aprovado no estágio probatório e declarado apto à progressão funcional pelo Conselho Superior da Polícia Civil (CSPC), órgão competente para deliberar sobre a evolução na carreira dos policiais civis. Apesar do preenchimento de todos os requisitos legais e do reconhecimento formal pelo órgão competente, a Secretaria de Administração negou o reenquadramento funcional.

O Estado argumentou que o índice de comprometimento da despesa total com pessoal havia atingido 50,05% sobre a receita corrente líquida no período de junho a julho de 2017, superando o limite de 49% estabelecido para o Poder Executivo estadual pelo art. 20, inciso II, alínea 'c', da LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Com base nisso, sustentou que a concessão da progressão representaria aumento de despesa permanente com pessoal sem a correspondente dotação orçamentária, em afronta aos arts. 15, 16, 17, 20, 21 e 22 da LC 101/2000 e aos arts. 167, II, e 169 da Constituição Federal.

O Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins concedeu a segurança em definitivo, reconhecendo o direito líquido e certo do servidor à progressão, com efeitos funcionais retroativos à data em que os requisitos foram preenchidos e efeitos financeiros a partir da impetração (Súmulas 269 e 271 do STF). O Estado interpôs recurso especial, que foi afetado como representativo de controvérsia e julgado pela Primeira Seção do STJ no REsp 1.878.849/TO, sob relatoria do Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), julgado em 24 de fevereiro de 2022.

A questão jurídica central debatida no Tema 1075 foi a seguinte: os limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) autorizam o ente público a negar a progressão funcional de servidor que preencheu todos os requisitos legais?

O STJ respondeu negativamente, com base nos seguintes fundamentos:

1. AUSÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA NA LC 101/2000: A lei não prevê, em nenhum de seus dispositivos, vedação específica à progressão funcional. Os mecanismos de contenção de gasto com pessoal previstos nos arts. 22 e 23 da LC 101/2000 são taxativos, e a proibição de 'conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título' (art. 22, parágrafo único, inciso I) não abrange a progressão funcional.

2. EXCEÇÃO LEGAL EXPRESSA: O próprio art. 22, parágrafo único, inciso I, da LC 101/2000 ressalva os direitos 'derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual'. A progressão funcional, por decorrer de lei que disciplina a carreira do servidor, enquadra-se nessa exceção. O acórdão esclarece que o incremento remuneratório decorrente da progressão não é um 'aumento' genérico, mas sim uma consequência automática e previsível da movimentação do servidor na carreira, instituída em lei prévia e direcionada apenas aos que preenchem condições específicas.

3. DISTINÇÃO CONCEITUAL: O acréscimo patrimonial decorrente da progressão (horizontal ou vertical) difere ontologicamente da 'concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título'. Esta última modalidade implica aumento real e irrestrito dos vencimentos para toda uma categoria, derivado de lei específica. Já a progressão é inerente à movimentação do servidor na carreira, não inova o ordenamento jurídico e foi instituída em lei prévia.

4. NATUREZA DE ATO VINCULADO: O ato administrativo de concessão da progressão funcional é vinculado e simples. Preenchidos os requisitos legais, não há discricionariedade da Administração para negar a progressão. Condicionar o direito a fatores externos aos critérios legais significa transformar um direito subjetivo em ato discricionário, violando os princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade (art. 37, caput, da CF/1988).

5. ORDEM CONSTITUCIONAL DE PROVIDÊNCIAS: O art. 169, § 3º, da CF/1988 estabelece uma ordem de prioridade para o gestor público quando os limites de gastos com pessoal são excedidos: (a) redução de cargos em comissão e funções de confiança; (b) exoneração de servidores não estáveis; e (c) exoneração de servidores estáveis. Suspender benefícios assegurados por lei a servidores estáveis sem antes adotar essas medidas não se mostra razoável nem constitucionalmente admissível.

6. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO STJ: O acórdão reuniu e reafirmou precedentes das duas Turmas que integram a Primeira Seção, especialmente os da Primeira Turma, que já proclamavam que os limites da LRF não podem servir de justificativa para o descumprimento de direitos subjetivos de servidores assegurados por lei (AgInt no AREsp 1.410.389/RN; AgInt no AREsp 1.413.153/RN; AgInt no REsp 1.418.641/RN; AgRg no RMS 30.456/RO; RMS 30.428/RO). O relator distinguiu esses precedentes dos julgados da Segunda Turma (em casos envolvendo servidores do TJMG), que condicionavam a progressão a ditames orçamentários, esclarecendo que estes últimos foram firmados em razão de particularidades de lei local que exigia o surgimento de vagas para a progressão vertical, não representando, portanto, entendimento geral sobre a matéria.

Dispositivos normativos centrais: arts. 19, 20, 21, 22 e 23 da LC 101/2000; art. 169, §§ 2º, 3º e 4º, da CF/1988; art. 37, caput e inciso X, da CF/1988.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Quando um servidor público preenche todos os requisitos legais para progredir na carreira — seja por tempo de serviço, por avaliação de desempenho ou por outro critério estabelecido em lei —, ele adquire o direito de receber o incremento remuneratório correspondente. Esse direito não depende de boa vontade do gestor público nem pode ser condicionado à situação financeira do ente.

O Tema 1075 do STJ pacificou que nem mesmo o fato de o Estado, Município ou outro ente público ter ultrapassado os limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) autoriza a negativa da progressão funcional. Isso porque a LRF, ao elencar as vedações aplicáveis quando esses limites são superados, não incluiu a progressão funcional entre as condutas proibidas. Pelo contrário: a própria lei ressalva expressamente os direitos derivados de 'determinação legal', categoria na qual se enquadra a progressão.

Além disso, o STJ destacou que a progressão não é um 'aumento' no sentido jurídico do termo. Aumentos e reajustes genéricos de remuneração dependem de nova lei e beneficiam toda uma categoria indistintamente. A progressão, por outro lado, é uma consequência automática e já prevista na legislação da carreira, aplicável apenas aos servidores que atingem condições específicas. Trata-se, portanto, de figuras juridicamente distintas.

Do ponto de vista prático, a decisão significa que: (a) servidores que preencherem os requisitos legais para progressão têm direito subjetivo de exigi-la judicialmente, inclusive por mandado de segurança, independentemente do estado das finanças públicas do ente; (b) o ente público não pode usar a LRF como escudo genérico para descumprir obrigações legais, devendo antes adotar as medidas de contenção de despesas previstas na Constituição Federal (redução de comissionados, exoneração de não estáveis etc.); e (c) o ato administrativo que nega a progressão quando todos os requisitos legais estão preenchidos é ilegal e passível de anulação.

A tese foi fixada sob o rito dos recursos repetitivos (art. 1.036 e seguintes do CPC), o que significa que todos os tribunais do país devem observar esse entendimento ao julgar casos semelhantes, e os processos que estavam suspensos aguardando a definição da controvérsia devem ser decididos em conformidade com o posicionamento firmado pela Primeira Seção do STJ.