Tema 1089

O caso teve origem em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal perante a Justiça Federal do Distrito Federal, em que se postulava a condenação de um ex-Senador da República e de outros cinco réus pela prática de atos de improbidade administrativa. A imputação central consistia na nomeação, pelo parlamentar, dos demais requeridos para cargos em comissão junto à Primeira Secretaria do Senado Federal, da qual era titular, sem que exercessem qualquer atividade de caráter público — os chamados 'funcionários fantasmas'. Em relação a uma das rés, L.F.M.T., o próprio autor reconheceu na inicial a ocorrência da prescrição da pretensão de responsabilização por improbidade (art. 23, I, da Lei 8.429/92), requerendo apenas sua condenação à devolução ao erário dos valores recebidos a título de vencimentos sem contraprestação de serviços públicos, estimados em R$ 188.948,26. O juízo de primeiro grau não recebeu a inicial em relação à referida ré, reconhecendo a prescrição. Interposto Agravo de Instrumento pelo MPF, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu-lhe parcial provimento, reconhecendo a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, mas condicionando o exercício desse direito ao ajuizamento de ação autônoma, por reputar inadequado o prosseguimento da ação de improbidade exclusivamente para fins de ressarcimento. O MPF interpôs Recurso Especial (REsp 1.899.407/DF), relatado pela Ministra Assusete Magalhães, sustentando violação aos arts. 5º e 17, § 8º, da Lei 8.429/92, e apontando divergência com a jurisprudência do STJ. O recurso foi afetado ao rito dos recursos especiais repetitivos, sendo o processo julgado pela Primeira Seção em 22 de setembro de 2021.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistia em definir se, declarada a prescrição das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, a ação civil pública por ato de improbidade poderia prosseguir nos mesmos autos para apreciação do pedido de ressarcimento ao erário, ou se tal pretensão deveria ser veiculada em ação autônoma.

O ponto de partida foi o art. 5º da Lei 8.429/92, que determina o integral ressarcimento do dano sempre que ocorrer lesão ao patrimônio público por ação ou omissão dolosa ou culposa. Tal obrigação é reafirmada nos incisos I, II e III do art. 12 do mesmo diploma, que elencam o ressarcimento como uma das sanções cumuláveis. Disso decorre que a Lei de Improbidade Administrativa autoriza expressamente a cumulação, na mesma ação, do pedido ressarcitório com os demais pedidos sancionatórios.

O fundamento constitucional reside no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, que ressalva expressamente as ações de ressarcimento do regime prescricional estabelecido em lei para os ilícitos praticados por agentes públicos que causem prejuízo ao erário. Esse dispositivo foi interpretado pelo STF, no julgamento do RE 852.475/SP (Tema 897, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, j. 08/08/2018), no sentido de que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

A Primeira Seção do STJ registrou que a prescrição incide sobre as punições previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, mas não sobre o fato que dá ensejo a essas punições e ao ressarcimento — a própria prática do ato de improbidade. Por isso, mesmo com a prescrição das sanções, subsiste o interesse processual e a legitimidade do Ministério Público para prosseguir com o pedido ressarcitório nos próprios autos, sem necessidade de nova demanda.

O acórdão afastou o precedente contrário do STJ (REsp 801.846/AM, Rel. Min. Denise Arruda, 1ª Turma, DJe 12/02/2009), que exigia o ajuizamento de ação autônoma para o ressarcimento quando configurada a prescrição das sanções de improbidade. A jurisprudência posterior da Corte já havia superado esse entendimento em diversas ocasiões, sendo citados, entre outros: EREsp 1.218.202/MG (Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 1ª Seção, DJe 28/09/2012); REsp 1.289.609/DF (Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Seção, DJe 02/02/2015); REsp 1.089.492/RO (Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 18/11/2010); REsp 928.725/DF (Rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, 1ª Turma, DJe 05/08/2009); REsp 1.304.930/AM (Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, DJe 28/08/2013); e AgInt no REsp 1.518.310/SE (Rel. p/ acórdão Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, DJe 01/07/2020).

O Tribunal destacou ainda que o prosseguimento da ação de improbidade para fins de ressarcimento não implica responsabilidade objetiva: deverá ser provada e judicialmente declarada a prática do ato ímprobo, conforme deixaram registrado os Ministros Edson Fachin, Luiz Fux e Rosa Weber no julgamento do RE 852.475/SP no STF. Além disso, foi invocado o princípio da instrumentalidade e aproveitamento dos atos processuais, de modo a evitar o desperdício da instrução já realizada e a imposição desnecessária ao erário de nova demanda.

Os dispositivos legais centrais são: arts. 5º, 12 (incisos I, II e III), 17, § 8º, e 23 da Lei 8.429/92; art. 37, § 5º, da Constituição Federal; e arts. 1.036 e seguintes do CPC (rito dos recursos repetitivos).

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada ajuíza ação de improbidade administrativa pedindo tanto a aplicação de sanções (como perda da função pública, suspensão de direitos políticos e multa civil) quanto o ressarcimento dos prejuízos causados ao erário, pode acontecer de as sanções já estarem prescritas ao tempo do julgamento — em geral, porque o prazo de cinco anos previsto na Lei de Improbidade transcorreu. A dúvida que se colocava era: nessa hipótese, a ação inteira deveria ser extinta, ou o processo poderia continuar apenas para apreciar o pedido de devolução dos valores ao cofre público?

O STJ, no Tema 1089, firmou a resposta definitiva: a ação pode e deve prosseguir para o pedido de ressarcimento, independentemente de a parte ter de ajuizar uma nova ação separada. Isso porque a Constituição Federal (art. 37, § 5º) garante que as ações de ressarcimento ao erário não se sujeitam a prazo prescricional quando fundadas em atos de improbidade. Em outras palavras, o direito de cobrar de volta os valores desviados ou irregularmente recebidos não 'caduca', mesmo que o direito de punir o agente com as sanções mais graves já tenha expirado.

O raciocínio prático é simples: se os dois pedidos — punição e ressarcimento — podem ser feitos juntos na mesma ação (o que a própria Lei de Improbidade expressamente autoriza), não faz sentido obrigar o autor a mover uma nova demanda apenas para cobrar o ressarcimento depois que as sanções prescreverem. Isso geraria desperdício de tempo, duplicação de trabalho e poderia, na prática, dificultar a recuperação do dinheiro público.

Um ponto importante destacado no acórdão: o fato de a ação prosseguir apenas para o ressarcimento não significa que o réu será condenado automaticamente. Ainda será necessário provar, no processo, que ele praticou o ato de improbidade — a prescrição afasta as punições, mas não dispensa a instrução probatória para responsabilizar o requerido pela devolução dos valores. Não há, portanto, responsabilidade automática ou objetiva.

Para os gestores públicos e agentes políticos, a decisão reforça que a responsabilidade patrimonial decorrente de atos ímprobos persiste no tempo. Para o erário e para os órgãos de controle, a tese assegura que os instrumentos processuais já em curso possam ser aproveitados integralmente, sem a necessidade de recomeçar do zero para buscar a recomposição do patrimônio público lesado.