Tema 1142

O caso paradigma (REsp 1.951.346/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, julgado em 10/05/2023 pela Primeira Seção do STJ) envolveu mandado de segurança impetrado pela empresa R.E. Ltda. contra cobranças de laudêmio lançadas pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU) referentes a imóveis situados em terrenos de marinha no Estado de São Paulo.

A cadeia de negócios jurídicos relevante pode ser assim resumida: em outubro de 2002, R.E. Ltda. adquiriu direitos aquisitivos sobre os imóveis de C.L.A. Ltda., primeiro titular do domínio útil; em março de 2004, R.E. Ltda. cedeu e transferiu, por instrumento particular, todos os direitos sobre os imóveis para J.B.P. Ltda., sem que a transação fosse levada a registro em cartório ou comunicada à SPU; posteriormente, em fevereiro de 2018, J.B.P. Ltda. cedeu os direitos à adquirente L.A.P. e, na sequência, C.L.A. Ltda. formalizou venda diretamente a L.A.P., com registro cartorial em fevereiro de 2018.

Somente em março de 2018 a SPU tomou conhecimento da cadeia de cessões. A partir daí, lançou cobranças de laudêmio no valor de R$ 7.922,00 por imóvel, relativas ao período de apuração de 31/03/2004 — ou seja, referentes a um fato gerador ocorrido cerca de 14 anos antes do conhecimento pela administração.

A empresa impetrante defendeu a inexigibilidade das cobranças com base no art. 47, § 1º, da Lei n. 9.636/1998, que limita a cobrança de créditos patrimoniais ao quinquênio anterior ao conhecimento do fato gerador pela União. A União, por sua vez, sustentou dois argumentos principais: (i) que a limitação de cinco anos prevista no § 1º do art. 47 não se aplicaria ao laudêmio, por ser receita esporádica, e (ii) que o fato gerador do laudêmio somente ocorreria com o registro do imóvel em cartório, não com o contrato de gaveta. O recurso especial foi afetado como representativo de controvérsia, sendo apensados os REsps n. 1.952.093/SP, 1.954.050/SP, 1.956.006/SP e 1.957.161/SP.

A Primeira Seção do STJ enfrentou duas questões jurídicas centrais, resolvendo-as em sentido desfavorável à União:

1. Fato gerador do laudêmio e contratos de gaveta

A norma de regência é o art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/1987, com redação dada pela Lei n. 13.465/2017, que sujeita ao laudêmio 'a transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terrenos da União ou de cessão de direito a eles relativos'. O STJ concluiu que o dispositivo prevê duas hipóteses alternativas de incidência: a transferência do domínio útil e a mera cessão de direitos. Esta última ocorre no momento em que o negócio jurídico particular produz seus efeitos entre as partes, prescindindo do registro em cartório. O Tribunal afastou o entendimento do TRF da 3ª Região, que exigia o registro cartorial como condição para a ocorrência do fato gerador, por entender que não há incompatibilidade entre o art. 1.227 do Código Civil (que exige registro para transferência de direito real) e o Decreto-Lei n. 2.398/1987 (que, por opção política do legislador, elege a cessão obrigacional como suficiente para o laudêmio). Admitir o contrário incentivaria a celebração de contratos de gaveta com o único propósito de elidir a obrigação.

2. Termo inicial do prazo decadencial

O art. 47, § 1º, da Lei n. 9.636/1998 estabelece que o prazo decadencial de dez anos para constituição do crédito patrimonial 'conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial'. O STJ firmou que, sendo a cessão frequentemente informal, a União não tem como tomar conhecimento do fato gerador no momento da celebração do contrato particular. Por isso, o prazo decadencial somente começa a fluir a partir do efetivo conhecimento pela SPU — seja por comunicação do interessado, seja por iniciativa própria do órgão. Nem a data do contrato entre os particulares nem a data do registro cartorial servem como marco inicial da decadência. O STJ citou precedente (REsp 1.765.707/RJ) no mesmo sentido, destacando que a Declaração de Operação Imobiliária (DOI) tampouco equivale à ciência da União para esse fim.

3. Aplicação da limitação quinquenal às receitas esporádicas (laudêmio)

Esta foi a questão mais controvertida. A SPU havia alterado sua prática administrativa em 2017, por meio do Memorando Circular n. 372/2017-MP, passando a entender — com base em parecer da CONJUR/MP — que a limitação da cobrança a créditos relativos aos cinco anos anteriores ao conhecimento (parte final do § 1º do art. 47 da Lei n. 9.636/1998) seria aplicável apenas a receitas periódicas (taxa de ocupação e foro), não ao laudêmio, por ser este uma receita esporádica. O STJ rejeitou esse entendimento por duas razões fundamentais: (a) o legislador não fez qualquer distinção entre receitas periódicas e esporádicas no texto do § 1º do art. 47, sendo vedado ao intérprete — seja a Administração, seja o Judiciário — criar tal distinção em nome da razoabilidade, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da separação de poderes; (b) a norma do § 1º é compatível com o prazo decadencial de dez anos previsto no inciso I do mesmo artigo, pois regem situações distintas: o parágrafo impõe uma condição temporal de exigibilidade (o fato gerador deve ter ocorrido dentro do quinquênio anterior ao conhecimento), enquanto o inciso I estipula o prazo para constituição do crédito a partir do momento em que ele se torna constituível. O Tribunal também invocou o art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que veda a declaração de invalidade de situações constituídas com base em orientações gerais vigentes à época. Nos embargos de declaração (julgados em 25/10/2023), a Primeira Seção manteve integralmente as teses, rejeitando a alegação de contradição interna no acórdão, por entender que a União pretendia, na realidade, rediscutir o mérito da controvérsia.

Os principais dispositivos invocados foram: art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/1987 (com redação da Lei n. 13.465/2017); art. 47 e seu § 1º da Lei n. 9.636/1998 (com redação dada pela Lei n. 9.821/1999 e alterações posteriores); arts. 108, 1.227 do Código Civil; arts. 195 e 237 da Lei n. 6.015/1973; art. 24 da LINDB; art. 1.022 do CPC.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O laudêmio é uma quantia paga à União quando alguém transfere, de forma onerosa, o direito de uso de imóvel situado em terreno de marinha — terras que pertencem ao patrimônio federal e sobre as quais particulares podem deter apenas o chamado 'domínio útil'. O valor corresponde a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno (excluídas as benfeitorias).

O Tema 1142 do STJ definiu três pontos práticos relevantes para quem lida com esse tipo de imóvel:

1. Contrato de gaveta já gera laudêmio. Muitas transferências de imóveis em terrenos de marinha são feitas por contratos particulares não registrados em cartório — os chamados 'contratos de gaveta'. O STJ decidiu que isso não impede a cobrança do laudêmio: o simples contrato particular de cessão de direitos já configura o fato gerador da obrigação. Admitir o contrário criaria um incentivo para que as pessoas fizessem negócios informais apenas para não pagar o laudêmio, o que o Tribunal considerou inaceitável.

2. O prazo para a União cobrar só começa quando ela fica sabendo. A Lei n. 9.636/1998 estabelece que a União tem dez anos para lançar (constituir formalmente) o crédito, contados do momento em que 'poderia' tê-lo constituído. O STJ definiu que esse momento é o do efetivo conhecimento pela SPU — não a data do contrato entre as partes nem a data do eventual registro em cartório. Assim, se a União só fica sabendo da transação anos depois, é a partir daí que o prazo de dez anos começa a correr.

3. Há um limite: créditos com mais de cinco anos antes do conhecimento são inexigíveis. Aqui está o ponto mais importante para os particulares. A mesma lei estabelece que, mesmo quando a União toma conhecimento do fato gerador, ela só pode cobrar o laudêmio referente aos cinco anos anteriores a esse conhecimento. Créditos mais antigos são inexigíveis. A União tentou afastar essa regra para o laudêmio, argumentando que ela se aplicaria apenas a receitas cobradas periodicamente (como foro e taxa de ocupação), não a receitas esporádicas como o laudêmio. O STJ rejeitou esse argumento: a lei não faz essa distinção, e nem a Administração nem o Judiciário podem criá-la sem autorização legal expressa.

No caso concreto julgado, a cessão de direitos ocorreu em março de 2004 e a SPU só soube do negócio em março de 2018 — mais de 14 anos depois. Como o fato gerador estava fora do quinquênio anterior ao conhecimento, o crédito foi considerado inexigível. A União não pôde cobrar o laudêmio referente àquela transação.