Tema 1147

A controvérsia chegou ao STJ por meio do REsp 1.978.141/SP, relatado pelo Ministro Afrânio Vilela e julgado pela Primeira Seção sob o rito dos recursos repetitivos.

Na origem, uma cooperativa de trabalho médico operadora de plano de saúde (U.C.C.T.M.) opôs embargos à execução fiscal promovida pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), que buscava o ressarcimento de despesas com internações e atendimentos prestados pelo SUS a beneficiários da operadora. A sentença julgou improcedentes os embargos e o Tribunal Regional Federal da 3ª Região deu parcial provimento à apelação apenas para afastar a condenação em honorários advocatícios, mantendo o reconhecimento da prescrição quinquenal, com início da contagem após o encerramento do processo administrativo, além de validar a Tabela TUNEP e o índice de valorização de ressarcimento (IVR) como parâmetros de cálculo.

No recurso especial, a operadora sustentou que o crédito teria natureza privada e ressarcitória, atraindo o prazo trienal do art. 206, § 3º, IV, do Código Civil, contado da internação ou, no mínimo, da alta do paciente. Alegou ainda nulidade por negativa de prestação jurisdicional, cerceamento de defesa pelo indeferimento de prova pericial, ausência de obrigação de ressarcir atendimentos fora da abrangência contratual e excesso nos valores da TUNEP.

O recurso foi afetado como repetitivo em 2022, com participação, como amici curiae, de entidades representativas do setor de saúde suplementar (F.N.S.S., U.B.C.N.C.M. e U.N.I.A.S.). O Ministério Público Federal opinou pelo parcial conhecimento e desprovimento do recurso. Posteriormente, foram opostos dois conjuntos de embargos de declaração pela operadora, ambos rejeitados.

A questão central consistiu em qualificar juridicamente a relação entre a ANS e as operadoras de planos de saúde, para então definir o regime prescricional aplicável e o marco inicial de contagem.

O STJ partiu da leitura do art. 32 da Lei 9.656/1998 e de seus parágrafos: a obrigação de ressarcir decorre diretamente de lei; a ANS define, por normas próprias, o procedimento de apuração; a operadora deve pagar até o décimo quinto dia do recebimento da notificação de cobrança; e os valores não recolhidos são inscritos em dívida ativa da autarquia, com cobrança judicial. Somou-se a isso o art. 39 da Lei 4.320/1964, que insere indenizações, restituições e reposições no conceito de dívida ativa não tributária.

Desse arcabouço extraiu-se a ratio decidendi: existindo obrigação legal, apuração em prévio procedimento administrativo e inscrição em dívida ativa, a relação é regida pelo Direito Administrativo, o que afasta a incidência dos prazos do Código Civil — inclusive o art. 206, § 3º, invocado pela operadora.

O tribunal enfrentou o argumento fundado no Tema 345 da repercussão geral do STF (RE 597.064), que declarou constitucional o ressarcimento ao SUS e o qualificou como crédito não tributário de natureza indenizatória. Esclareceu-se que ali o Supremo apenas afastou as limitações constitucionais ao poder de tributar, sem qualquer debate sobre prescrição, de modo que aquele precedente não conduz à aplicação do prazo civil.

Foram invocados precedentes consolidados: a aplicação do Decreto 20.910/1932 à cobrança de dívidas ativas não tributárias, por isonomia entre administrados e Administração; o REsp 1.251.993/PR, julgado sob o CPC/73, que fixou a prescrição quinquenal nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública em detrimento do prazo trienal; e a orientação de que, pelo princípio da simetria, o prazo do Decreto 20.910/1932 também incide quando a Fazenda Pública é autora. Especificamente sobre ressarcimento ao SUS, citaram-se, entre outros, o REsp 1.435.077/RS, o REsp 1.728.843/RS e diversos agravos internos que já fixavam o termo inicial na notificação da decisão administrativa.

Quanto ao marco inicial, o fundamento é a impossibilidade de exigir o crédito antes de sua quantificação: somente com o encerramento do procedimento administrativo e a notificação é que o montante se torna certo e exigível, não sendo cabível contar o prazo da internação ou da alta do paciente.

Nos embargos de declaração, a operadora sustentou dúvida quanto a qual das notificações administrativas (aviso de beneficiário identificado, decisão de primeira instância ou de segunda instância) serviria de marco. A Primeira Seção rejeitou os aclaratórios, consignando que a decisão referida na tese é a última proferida na esfera administrativa, a depender da existência de impugnação ou recurso, e que o prazo se inicia quando, definitivamente apurado o valor, a operadora recebe a notificação de cobrança da ANS. Os segundos embargos foram igualmente rejeitados, por caracterizarem mero inconformismo e inovação argumentativa, com advertência quanto à multa do art. 1.026, § 2º, do CPC.

No caso concreto, o recurso foi parcialmente conhecido e desprovido: não se reconheceu ofensa aos arts. 489 e 1.022 do CPC, e as demais alegações (cerceamento probatório, abrangência contratual, valores da TUNEP e do IVR) foram obstadas pela Súmula 7/STJ.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. A Primeira Seção registrou expressamente estarem ausentes os requisitos do art. 927, § 3º, do CPC, considerando desnecessária a modulação, sobretudo porque a tese consolidou orientação jurisprudencial já reiterada no tribunal, sem alteração de entendimento anterior.

Quando um beneficiário de plano de saúde é atendido pela rede pública, a operadora deve devolver ao SUS o valor correspondente ao serviço que estava obrigada a cobrir. Essa devolução é apurada pela ANS em processo administrativo, no qual a operadora pode impugnar e recorrer. Encerrado o procedimento, a operadora é notificada e tem prazo para pagar; se não pagar, o valor é inscrito em dívida ativa e cobrado judicialmente.

A dúvida resolvida pelo STJ era dupla: quanto tempo a ANS tem para cobrar judicialmente e a partir de quando esse tempo começa a correr. As operadoras defendiam prazo de três anos, contado da internação ou da alta do paciente — solução que reduziria drasticamente a janela de cobrança e faria muitos créditos prescreverem antes mesmo do fim do processo administrativo. A ANS defendia cinco anos, contados da notificação da decisão administrativa.

O tribunal acolheu a segunda posição. O raciocínio é simples: essa cobrança não nasce de um contrato entre particulares, mas de uma obrigação criada por lei e fiscalizada por uma agência reguladora. Trata-se, portanto, de relação de Direito Administrativo, sujeita ao prazo de cinco anos previsto no Decreto 20.910/1932 — o mesmo prazo que os particulares têm para cobrar da Fazenda Pública, em nome da isonomia. Além disso, não faria sentido contar o prazo da internação, porque naquele momento ainda não existe valor definido nem crédito exigível.

Os efeitos práticos são relevantes. Para as operadoras, significa que a discussão administrativa não consome o prazo de prescrição: enquanto o procedimento tramita, o relógio não corre. Só depois da decisão final administrativa e da notificação de cobrança é que a ANS passa a ter cinco anos para ajuizar a execução. Como esclarecido em embargos de declaração, a notificação relevante é a do desfecho definitivo do procedimento — não o primeiro aviso de identificação de beneficiário, quando ainda houver impugnação ou recurso pendente.

Para o poder público, a tese preserva a efetividade do ressarcimento ao SUS, evitando que a demora natural do contraditório administrativo inviabilize a recomposição dos gastos públicos. Para o setor de saúde suplementar, traz previsibilidade quanto ao momento exato em que o prazo começa a fluir, permitindo avaliar com segurança se um débito cobrado judicialmente já está ou não prescrito. Como se trata de tese em recurso repetitivo, ela deve ser observada pelos tribunais e juízos de todo o país nos processos sobre o mesmo tema.