Tema 1199

O recurso especial representativo de controvérsia (REsp 2.015.301/MA), de relatoria do Ministro Paulo Sérgio Domingues, foi interposto pela União para impugnar acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que havia anulado procedimento demarcatório de terreno acrescido de marinha situado no município de São Luís/MA. A Linha Preamar Média (LPM) em discussão foi aprovada em 22/03/2010, com processo administrativo inaugurado em 2008 — período em que vigorava o art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 na redação conferida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007. O tribunal de origem reputou inválido o procedimento ao fundamento de que a convocação dos interessados I.S.P. e W.S.P.P. havia sido feita exclusivamente por editais, sem a realização de notificação pessoal, o que configuraria afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

A controvérsia central submetida ao STJ dizia respeito à validade dos procedimentos demarcatórios de terrenos de marinha nos quais o chamamento de eventuais interessados, com fundamento no art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, tenha ocorrido somente por meio de notificação por edital, notadamente no período compreendido entre o advento da Lei 11.481, de 31/05/2007, e 28/03/2011, data da publicação da ata da sessão de julgamento do STF de 16/03/2011, ocasião em que foi deferida medida cautelar na ADI 4.264/PE.

A evolução normativa relevante é a seguinte: (i) na redação original do art. 11 do DL 9.760/46, a SPU deveria convidar os interessados 'pessoalmente ou por edital'; (ii) o art. 5º da Lei 11.481/2007 suprimiu a modalidade pessoal, passando a exigir apenas o convite 'por edital'; (iii) em 16/03/2011, o STF deferiu medida cautelar na ADI 4.264/PE, suspendendo a eficácia da nova redação — com efeitos a partir de 28/03/2011, data da publicação da ata no DJe e no DOU; (iv) a ADI 4.264/PE foi extinta por perda superveniente do objeto em 2018, após a edição da Lei 13.139/2015, que substituiu o mecanismo de chamamento pela realização de audiências públicas e determinou notificação pessoal dos interessados certos na etapa de impugnação.

A questão jurídica central consiste em determinar se a eficácia da medida cautelar deferida pelo STF na ADI 4.264/PE — que suspendeu a nova redação do art. 11 do DL 9.760/46 introduzida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007 — retroage para invalidar os procedimentos demarcatórios realizados antes de 28/03/2011, quando a suspensão foi publicizada.

O STJ, por unanimidade, fixou que os atos praticados no período de 31/05/2007 a 28/03/2011 são válidos, apoiando-se nos seguintes fundamentos:

1. Eficácia 'ex nunc' da medida cautelar em ADI (art. 11, § 1º-A, da Lei 9.868/99): Como regra, a cautelar concedida em ação direta de inconstitucionalidade produz efeitos apenas prospectivos. Assim, ainda que o STF tenha suspendido a eficácia do art. 5º da Lei 11.481/2007, essa suspensão não retroage para invalidar os atos praticados antes de 28/03/2011 — data fixada como marco de cessação dos efeitos da norma, por ser a data da publicação da ata da sessão de julgamento do STF no DJe e no DOU (orientação firmada desde a ADI 711/AM-QO e reafirmada na Rcl 2.576/SC e na ADI 4.843/PB-MC-ED-Ref).

2. Ausência de pronunciamento definitivo sobre a constitucionalidade: A ADI 4.264/PE foi extinta por perda superveniente do objeto em 2018, sem que o STF tenha declarado definitivamente a inconstitucionalidade do art. 5º da Lei 11.481/2007. Deve prevalecer, portanto, a presunção de constitucionalidade das leis no período anterior à suspensão cautelar.

3. Natureza colaborativa da etapa inaugural do procedimento: O chamamento previsto no art. 11 do DL 9.760/46 — tanto na redação original quanto na alterada pela Lei 11.481/2007 — não configura ato processual em que já exista antagonismo entre o particular e a Administração. Trata-se de convite à participação colaborativa para apresentação de documentos, plantas e esclarecimentos. O STJ equiparou essa fase a uma consulta ou audiência pública — evolução que se confirmou com a Lei 13.139/2015. Por isso, não se verifica violação ao contraditório e à ampla defesa nessa etapa, tanto mais que as fases subsequentes do procedimento (arts. 13 e 14 do DL 9.760/46) asseguram plena oportunidade de impugnação com observância dessas garantias.

4. Jurisprudência consolidada do STJ: Ambas as Turmas de Direito Público do STJ já vinham reconhecendo a validade dos procedimentos demarcatórios realizados no período controvertido, conforme precedentes das Primeira e Segunda Turmas (REsp 1.814.599/MA; AgInt no AREsp 1.074.225/RJ; AgInt no AREsp 1.220.760/MA; AgInt no AREsp 309.590/RJ; AgInt no REsp 1.908.041/PE; AgInt no REsp 1.389.811/SC; AgInt no REsp 1.388.335/SC; AgRg no REsp 1.504.110/RJ; REsp 1.345.646/SC).

Dispositivos legais centrais citados: art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 (redações de 1946 e de 2007); art. 5º da Lei 11.481/2007; art. 11, § 1º-A, da Lei 9.868/99; arts. 13 e 14 do DL 9.760/46; art. 20, VII, da Constituição Federal; arts. 1.036 a 1.041 do CPC; art. 105, III, 'c', da Constituição Federal.

O STJ também delimitou o que não está em discussão no Tema 1199: os períodos anteriores a 31/05/2007 e posterior a 28/03/2011 seguem regime distinto, sendo exigível a notificação pessoal dos interessados certos nos procedimentos demarcatórios inaugurados nessas épocas, conforme jurisprudência estável da Corte (AR 6.102/SC; AgInt nos EDcl no REsp 1.602.930/RJ; REsp 1.784.891/ES).

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Os terrenos de marinha são bens da União situados nas faixas litorâneas e às margens de rios navegáveis. Para identificar e delimitar esses terrenos, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) realiza procedimentos de demarcação, que historicamente exigiam a convocação dos proprietários e posseiros da área para apresentar documentos e colaborar com os trabalhos técnicos.

A discussão que chegou ao STJ no Tema 1199 diz respeito a um período específico: entre 31 de maio de 2007 e 28 de março de 2011. Nesse intervalo, vigorou uma alteração legislativa — introduzida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007 — que dispensou a notificação pessoal dos interessados e permitiu que o chamamento fosse feito exclusivamente por edital (publicação em diário oficial ou jornal). Em 2011, o STF deferiu liminar na ADI 4.264/PE suspendendo essa regra, ao entender que ela poderia violar o contraditório e a ampla defesa. A ação foi, porém, extinta em 2018 sem julgamento de mérito, após a edição de nova lei que reformulou o procedimento.

A questão prática era: os procedimentos de demarcação realizados naquele intervalo de 2007 a 2011, com convocação apenas por edital, são válidos ou devem ser anulados?

O STJ respondeu que são válidos. Os principais motivos são: (a) a liminar do STF não retroage — ela só vale a partir da data de sua publicação oficial (28/03/2011), portanto não invalida o que foi feito antes; (b) como a ADI foi extinta sem julgamento de mérito, nunca houve declaração definitiva de inconstitucionalidade da lei que permitia o edital; (c) nessa fase inicial do procedimento, o chamamento é apenas um convite para colaboração — não há ainda conflito entre o particular e o Estado, de modo que o edital cumpre adequadamente sua função informativa e participativa, semelhante a uma audiência pública.

Para quem tem imóvel em área de terreno de marinha: se a demarcação foi realizada naquele período (2007–2011) com convocação somente por edital, não é possível questionar o procedimento com base nesse argumento formal. As demarcações feitas antes de junho de 2007 ou após março de 2011 seguem regras diferentes: nelas, os proprietários conhecidos tinham direito à notificação pessoal, e a ausência dessa notificação pode gerar nulidade do procedimento.

Para a União: a tese vinculante confere segurança jurídica ao patrimônio demarcado no período, consolidando situações jurídicas que, de outro modo, poderiam ser questionadas em todo o país com base em argumento de vício formal.