Tema 1284

O caso paradigma originou-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra S.M.G., servidor público municipal que exercia o cargo de Diretor do Departamento de Receitas da Prefeitura de Ipatinga/MG. Segundo a petição inicial, o réu inseriu 37 informações falsas em 20 inscrições de IPTU distintas, todas em benefício do contribuinte A.R.A., reduzindo o débito tributário deste de R$ 32.321,51 para R$ 4.764,48. No dia seguinte, o devedor quitou o débito beneficiado pela redução indevida.

O juízo de primeiro grau reconheceu a prescrição da pretensão punitiva estatal e extinguiu o processo com resolução do mérito (sentença proferida em 17/03/2021), determinando a remessa necessária ao Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. O tribunal local, contudo, não conheceu do reexame necessário, entendendo que a Lei n. 14.230/2021 — publicada em 26/10/2021 e que passou a vedar expressamente a remessa obrigatória nas ações de improbidade — teria aplicação imediata aos processos em curso, alcançando atos ainda não praticados, como o próprio reexame necessário, com fundamento no art. 14 do CPC.

O Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs Recurso Especial (REsp n. 2.117.355/MG), sustentando a inaplicabilidade retroativa da vedação ao reexame necessário a sentenças proferidas antes da vigência da Lei n. 14.230/2021, com base no princípio 'tempus regit actum' e na aplicação subsidiária do art. 19 da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ação Popular). O processo foi afetado ao rito dos recursos repetitivos pela Primeira Seção do STJ, sendo julgado pelo Ministro Teodoro Silva Santos como relator.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se a vedação ao reexame necessário introduzida pelos arts. 17, § 19, inciso IV, e 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021, poderia retroagir para alcançar sentenças proferidas antes da data de sua publicação (26/10/2021), em processos que ainda estavam em curso.

O STJ assentou que o ordenamento jurídico brasileiro adota a Teoria do Isolamento dos Atos Processuais, consagrada no art. 14 do CPC, segundo o qual 'a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada'. Assim, a lei processual nova alcança os atos ainda não praticados, mas não pode retroagir para reger atos já perfeitos e acabados — como a sentença proferida sob a égide da legislação anterior.

O acórdão destacou que a remessa necessária (reexame obrigatório) é disciplinada pela lei vigente na data da prolação da sentença, e não pela lei posterior. Desse modo, se a sentença foi proferida antes de 26/10/2021, sob a égide da redação original da Lei n. 8.429/1992 — que não vedava o reexame necessário —, o regime recursal aplicável é o anterior, independentemente de a nova norma já estar em vigor quando o processo chegou ao tribunal de segundo grau.

Os dispositivos legais centrais foram: (i) art. 14 do CPC; (ii) arts. 17, § 19, inciso IV, e 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992, com redação da Lei n. 14.230/2021; e (iii) art. 19 da Lei n. 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), aplicável ao microssistema de tutela coletiva.

O STJ reafirmou a jurisprudência consolidada no sentido de que 'a lei em vigor no momento da prolação da sentença regula os recursos cabíveis contra ela, bem como a sua sujeição ao duplo grau obrigatório, repelindo-se a retroatividade da norma nova'. Foram citados como precedentes: EREsp n. 600.874/SP (Corte Especial, DJ 04/09/2006); REsp n. 1.144.079/SP — Tema 316 (Corte Especial, DJe 06/05/2011); REsp n. 1.847.798/RJ (Corte Especial, DJe 18/04/2023); REsp n. 1.502.635/PI (Primeira Turma, DJe 18/12/2023); AgInt no REsp n. 2.139.398/RJ (Primeira Turma, DJe 09/10/2024); e AREsp n. 2.225.951/GO (Ministro Herman Benjamin, DJ 02/03/2023).

Nos embargos de declaração opostos por S.M.G., foram alegadas omissões referentes à ausência de previsão original do reexame necessário na redação original da Lei n. 8.429/1992, à natureza sancionatória da ação de improbidade e ao princípio da 'non reformatio in pejus', bem como à suposta desigualdade entre réus em situações distintas. O STJ rejeitou todos os argumentos, reconhecendo que traduziam mero inconformismo com a solução adotada, sem configurar vício de omissão, obscuridade ou contradição sanáveis pela via dos embargos declaratórios.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Antes da reforma promovida pela Lei n. 14.230/2021, quando uma ação de improbidade administrativa era julgada improcedente ou extinta sem resolução do mérito, a sentença era automaticamente submetida ao reexame obrigatório pelo tribunal de segundo grau — o chamado 'reexame necessário' ou 'remessa obrigatória' —, por aplicação analógica do art. 19 da Lei da Ação Popular. Com a Lei n. 14.230/2021, esse mecanismo foi expressamente abolido para as ações de improbidade: os arts. 17, § 19, inciso IV, e 17-C, § 3º, da Lei n. 8.429/1992 passaram a prever que não haverá mais remessa obrigatória nessas ações.

A dúvida prática era: essa vedação valee para todos os processos em andamento, inclusive para aquelas sentenças proferidas antes de outubro de 2021? Muitos tribunais estaduais entenderam que sim, recusando-se a apreciar remessas necessárias de sentenças antigas, ao argumento de que a nova lei processual tem aplicação imediata.

O STJ, porém, decidiu de forma diferente. Segundo a tese firmada no Tema 1284, a regra da irretroatividade das normas processuais impede que a vedação ao reexame necessário seja aplicada a sentenças proferidas antes de 26/10/2021. Em termos simples: o regime de impugnação de uma sentença é determinado pela lei vigente no dia em que ela foi prolatada. Se a sentença foi proferida quando ainda valia a regra do reexame obrigatório, o processo deve ser julgado pelo segundo grau, ainda que a nova lei já esteja em vigor quando o tribunal for apreciá-lo.

O impacto prático é relevante: inúmeras ações de improbidade cujas sentenças foram proferidas antes de outubro de 2021 e que foram arquivadas ou não conhecidas pelos tribunais deverão ser reapreciadas em reexame necessário. Para os réus absolvidos ou beneficiados pela prescrição antes daquela data, isso significa que o segundo grau deve apreciar a sentença — o que pode resultar em sua reforma. Para o Ministério Público, o entendimento garante o controle judicial que existia sob a lei anterior.

A decisão foi unânime na Primeira Seção do STJ e os embargos de declaração opostos pela parte foram rejeitados, confirmando integralmente a tese fixada.