Tema 1350

O caso paradigma do Tema 1350 é o REsp 2.194.708/SC, de relatoria do Ministro Gurgel de Faria, julgado pela Primeira Seção do STJ em 8 de outubro de 2025.

A parte recorrente, I.C. Ltda., empresa sediada em Santa Catarina, figurava como executada em ação de execução fiscal promovida pelo Município de Itapoá/SC. No bojo da execução, opôs exceção de pré-executividade alegando nulidade das Certidões de Dívida Ativa (CDAs) que embasavam a cobrança, ao argumento de que os títulos faziam referência à legislação regente do IPTU, enquanto o crédito exigido correspondia, na verdade, ao ISS — configurando, portanto, evidente equívoco na indicação do fundamento legal da exação.

O juízo de primeiro grau reconheceu a existência do vício, mas, em vez de extinguir a execução, intimou o município exequente para substituir as CDAs e adequar a fundamentação legal. O Tribunal de Justiça de Santa Catarina negou provimento ao agravo de instrumento interposto pela contribuinte, mantendo a possibilidade de substituição do título com base em orientação firmada em Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) daquela Corte, que admitia a correção da CDA desde que não houvesse alteração do fato gerador nem prejuízo à defesa do contribuinte na fase administrativa.

Inconformada, a empresa interpôs recurso especial ao STJ alegando violação do art. 202 do CTN e do art. 2º da Lei n. 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais — LEF), sustentando que a substituição da CDA para corrigir o fundamento legal equivaleria à alteração do próprio lançamento tributário, o que não seria admitido pela legislação de regência.

Diante da relevância e da multiplicidade de casos semelhantes em todo o país, a Primeira Seção afetou o feito ao rito dos recursos repetitivos para definir, em caráter vinculante, se é possível à Fazenda Pública substituir ou emendar a CDA para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário, ainda que antes da prolação da sentença nos embargos à execução.

A questão jurídica central do Tema 1350 consiste em determinar os limites da prerrogativa legal da Fazenda Pública de substituir ou emendar a Certidão de Dívida Ativa (CDA) durante o processo de execução fiscal, especificamente quando o vício identificado no título diz respeito à ausência, insuficiência ou incorreção do fundamento legal da exação.

O art. 2º, § 8º, da Lei n. 6.830/1980 (LEF) autoriza a Fazenda Pública a substituir a CDA até a prolação da sentença de embargos, sendo esta a base normativa que historicamente sustentou a prática de emenda ou substituição do título para correção de irregularidades. Contudo, o STJ estabeleceu distinção fundamental entre vícios formais — passíveis de correção — e vícios substanciais relativos ao fundamento legal — que não admitem saneamento pela via da substituição.

O voto condutor do Ministro Gurgel de Faria assentou que a inscrição em dívida ativa tributária, nos termos do art. 2º, § 3º, da LEF, constitui ato administrativo vinculado e, por sua natureza, representa ato de controle administrativo da legalidade do crédito. Para ser válida, deve conter todos os elementos exigidos pelo art. 2º, § 5º, da LEF, entre eles o fundamento legal da dívida, sob pena de inviabilizar a aferição da certeza e da liquidez do crédito.

A CDA, por sua vez, é o 'espelho' do ato de inscrição — produzida unilateralmente pelo credor e utilizada como título executivo extrajudicial (art. 2º, § 6º, da LEF). Deve conter os mesmos elementos do termo de inscrição e instrumentaliza a petição inicial da execução fiscal (art. 6º, § 1º, da LEF), podendo com ela inclusive se confundir em um único documento (art. 6º, § 2º, da LEF).

Assim, a deficiência na indicação do fundamento legal na CDA não é um simples erro formal isolado no título: ela espelha a deficiência no próprio ato de inscrição e/ou no lançamento tributário que lhe deu origem. Tratar esse vício como mera irregularidade formal, corrigível por substituição do título, equivaleria a permitir que a Fazenda Pública reformulasse, na via judicial, o próprio lançamento administrativo, em prejuízo à segurança jurídica e à ampla defesa do contribuinte.

O tribunal destacou que a orientação já era consolidada em sua jurisprudência anterior ao julgamento do repetitivo, citando, entre outros: AgInt no AgInt no AREsp 1.742.874/SP (Ministro Sérgio Kukina, 1ª Turma, DJe 16/3/2023); AgInt nos EDcl no REsp 2.153.904/SP (Ministro Francisco Falcão, 2ª Turma, DJEN 2/12/2024); AgInt no REsp 2.105.173/PR (Ministra Regina Helena Costa, 1ª Turma, DJe 5/3/2024); AREsp 1.545.782/SP (Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 29/10/2019); e AgInt no REsp 1.995.651/SP (Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 23/9/2022).

No caso concreto, o TJSC havia aplicado orientação firmada em IRDR local para admitir a substituição da CDA desde que não houvesse alteração do fato gerador nem prejuízo à defesa do contribuinte — solução que o STJ considerou contrária à sua jurisprudência. O recurso especial foi provido por unanimidade, com acolhimento da exceção de pré-executividade e extinção da execução fiscal, condenando a Fazenda Pública ao pagamento de honorários advocatícios nos percentuais mínimos das faixas escalonadas do art. 85, § 3º, do CPC, incidentes sobre o valor atualizado do crédito tributário executado.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando a Fazenda Pública — União, estados, Distrito Federal ou municípios — ajuíza uma execução fiscal para cobrar um tributo, ela precisa instruir o processo com um documento chamado Certidão de Dívida Ativa (CDA). Esse título deve conter, entre outras informações obrigatórias, o fundamento legal da cobrança, ou seja, quais leis amparam a exigência do tributo. Sem essa indicação correta, o contribuinte não consegue se defender adequadamente.

A Lei de Execuções Fiscais (Lei n. 6.830/1980) prevê que a Fazenda Pública pode substituir ou emendar a CDA até a prolação da sentença nos embargos à execução. Essa regra foi criada para permitir a correção de erros puramente formais — como um endereço desatualizado ou a grafia incorreta do nome do devedor —, mas, na prática, alguns entes públicos passaram a utilizá-la também para suprir a ausência ou corrigir erros graves no fundamento legal do crédito.

O STJ, no Tema 1350, fixou um limite claro a essa prerrogativa: se o problema for a ausência, insuficiência ou incorreção do fundamento legal do tributo cobrado, a substituição da CDA não é permitida, ainda que ocorra antes da sentença nos embargos.

O raciocínio por trás da decisão é o seguinte: a CDA é apenas o reflexo documental de um ato administrativo anterior — a inscrição em dívida ativa —, que, por sua vez, deriva do lançamento tributário. Se a CDA traz o fundamento legal errado, isso revela que o próprio lançamento ou a inscrição foi feita de forma viciada. Permitir que a Fazenda simplesmente troque o título para corrigir esse vício equivaleria a deixar que ela reformulasse, agora perante o juiz, um ato administrativo defeituoso que já produziu efeitos — o que comprometeria a segurança jurídica e o direito de defesa do contribuinte.

Na prática, a decisão significa que, identificado esse tipo de vício, o contribuinte pode opor exceção de pré-executividade ou embargos à execução para requerer a nulidade da CDA e a extinção do processo executivo. A Fazenda Pública não poderá, nesses casos, se valer do prazo até a sentença para corrigir o erro no fundamento legal e salvar a execução. Se desejar cobrar o crédito, deverá revisar o lançamento na via administrativa e, se ainda for possível (respeitada a decadência e a prescrição), efetuar novo lançamento com a fundamentação correta, inscrevendo novamente a dívida em dívida ativa.