Tema 1159

O recurso especial que originou o Tema 1159 foi interposto por Q.S., representada pela Defensoria Pública da União, contra acórdão da 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), proferido no bojo de ação anulatória de auto de infração ambiental (processo n. 0805625-95.2019.4.05.8000).

A autora fora autuada pelo IBAMA/AL por pescar caranguejo-uçá durante o período de andada, conduta tipificada como infração administrativa ambiental pelo art. 35, inciso I, do Decreto n. 6.514/2008, com fundamento nos arts. 34 e 70 da Lei n. 9.605/1998. Em primeiro grau, o pedido foi julgado procedente, convertendo-se a pena de multa em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente.

Em segundo grau, o TRF5 deu parcial provimento à apelação do IBAMA para restabelecer a multa pecuniária, consignando que sua aplicação não pressupõe advertência prévia, mas reduziu o valor arbitrado pela autoridade administrativa de cinco salários mínimos para R$ 1.000,00, considerando a condição econômica da infratora.

No recurso especial, a recorrente sustentou ofensa aos arts. 6º e 72 da Lei n. 9.605/1998, argumentando que existiria uma gradação obrigatória entre as penalidades administrativas, de modo que a multa deveria sempre ser precedida pela advertência, especialmente diante da situação econômica do infrator. Também pleiteou a conversão da multa em prestação de serviços ambientais.

A relatora, Ministra Regina Helena Costa, propôs a afetação do recurso ao rito dos recursos repetitivos (art. 1.036 e ss. do CPC), em conjunto com o REsp n. 1.993.783/PA, sendo a proposta acolhida pela Primeira Seção.

A questão jurídica central debatida no Tema 1159 consiste em saber se o art. 72 da Lei n. 9.605/1998 estabelece uma hierarquia ou sequência obrigatória entre as penalidades administrativas ambientais, de modo que a multa somente pudesse ser aplicada após prévia advertência.

A Ministra Relatora Regina Helena Costa, cujo voto foi seguido por unanimidade, fixou os seguintes pilares fundamentais:

1. Ausência de hierarquia entre as penalidades: O art. 72 da Lei n. 9.605/1998 elenca as sanções administrativas (advertência, multa simples, multa diária, apreensão, embargo, demolição, suspensão de atividades, entre outras) sem estabelecer qualquer ordem de precedência ou gradação obrigatória. Quando o legislador pretende impor sequência entre medidas, o faz de forma expressa, com locuções como 'sucessivamente' ou 'na seguinte ordem', como ocorre nos arts. 1.797 e 1.829 do Código Civil, no art. 11 da Lei de Execuções Fiscais e no art. 83 da Lei de Falências.

2. Critério primordial da gravidade do fato: O art. 6º da Lei n. 9.605/1998 elege a gravidade do fato como aspecto decisivo para a imposição e a gradação da penalidade. Os antecedentes do infrator e sua situação econômica são critérios adicionais, mas não superam o fator da gravidade. Assim, caberá à autoridade competente avaliar, diante da situação concreta, qual sanção é adequada.

3. Finalidade específica da advertência: O Decreto n. 6.514/2008, em seu art. 5º, reserva a sanção de advertência para infrações de 'menor lesividade ao meio ambiente', assim consideradas, em regra, aquelas em que a multa consolidada não ultrapasse R$ 1.000,00. Portanto, a advertência não foi concebida como etapa prévia universal, mas como sanção autônoma, aplicável a transgressões de menor gravidade ou a situações sanáveis.

4. Interpretação do vocábulo 'advertido' no § 3º do art. 72: A expressão 'advertido por irregularidades', constante do art. 72, § 3º, I, da Lei n. 9.605/1998 — que fundamenta a aplicação da multa simples quando o infrator, por negligência ou dolo, deixa de sanar irregularidades no prazo assinalado —, não se refere à pena de advertência, mas sim a uma notificação administrativa prévia para correção de desconformidades. Trata-se de institutos distintos.

5. Efetividade da tutela ambiental: Exigir advertência prévia como condição de validade da multa enfraqueceria a proteção ao meio ambiente, especialmente nos casos de infrações graves ou irreversíveis, em que aguardar a não-correção seria incompatível com a urgência da tutela ambiental.

Os principais dispositivos legais analisados foram: arts. 6º, 70 e 72 (especialmente §§ 2º, 3º e 5º) da Lei n. 9.605/1998; arts. 4º, 5º e 6º do Decreto n. 6.514/2008; art. 225 da Constituição da República; e arts. 1.036 e ss. e 927, § 3º, do CPC.

No plano jurisprudencial, o STF reconheceu a natureza infraconstitucional da controvérsia (cf. ARE n. 1.422.567/PR, ARE n. 1.342.486/SP e ARE n. 1.007.769/PR). No STJ, o entendimento pela desnecessidade da advertência prévia foi inaugurado pela 1ª Turma no REsp n. 1.318.051/RJ (rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17.03.2015) e consolidado em sucessivos julgados de ambas as turmas da Primeira Seção, como o REsp n. 1.426.132/MG (rel. Min. Herman Benjamin), o AgInt no REsp n. 1.948.085/PE (rel. Min. Francisco Falcão) e o AgInt no AREsp n. 1.812.915/MG (rel. Min. Sérgio Kukina), entre outros. O acórdão repetitivo formalizou e uniformizou esse entendimento.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. A Ministra Relatora expressamente consignou a ausência dos requisitos previstos no art. 927, § 3º, do CPC para a modulação, destacando que o entendimento firmado já era uniforme nas turmas da Primeira Seção desde 2015.

Em termos práticos, o Tema 1159 do STJ responde a uma dúvida recorrente em autuações ambientais: antes de aplicar uma multa, o IBAMA ou outro órgão ambiental é obrigado a emitir uma advertência?

A resposta fixada pelo STJ é não. A validade da multa ambiental não depende de advertência prévia. Isso significa que, ao constatar uma infração ambiental, a autoridade fiscalizadora pode aplicar diretamente a multa, sem necessidade de antes advertir o infrator.

O raciocínio é simples: a lei ambiental (Lei n. 9.605/1998) lista várias penalidades possíveis — advertência, multa, embargo, apreensão, entre outras —, mas não diz que uma precede obrigatoriamente a outra. O critério central para escolher a penalidade é a gravidade da infração. Se o dano ao meio ambiente for grave, a multa pode (e deve) ser aplicada de imediato.

A advertência tem um papel específico: é voltada para infrações de menor gravidade e situações em que ainda há possibilidade de correção. Não foi criada como 'aviso obrigatório' antes de qualquer punição mais severa.

Para o infrator, isso significa que não adianta buscar a anulação de uma multa ambiental apenas porque não houve advertência anterior. Esse argumento não é suficiente para invalidar o auto de infração. A multa será válida se a infração for real e a sanção proporcional à sua gravidade.

Para os órgãos de fiscalização ambiental, a decisão reforça a efetividade do poder de polícia ambiental: infrações graves podem ser punidas diretamente com multa, sem que a exigência de uma etapa prévia burocraticamente retarde a resposta estatal à degradação ambiental.

Cabe destacar que outros critérios permanecem obrigatórios na aplicação da multa, como a observância da proporcionalidade e da razoabilidade, levando em conta a situação econômica do infrator e os antecedentes — elementos que podem influenciar o valor da sanção, mas não sua validade.