Tema 1109

O caso concreto que originou o Tema 1109 envolve a União e a servidora pública aposentada L.E.P.N. (REsp 1.925.192/RS, Relator Ministro Sérgio Kukina).

A servidora aposentou-se por tempo de serviço com proventos proporcionais (27/30 avos), conforme portaria publicada em 2 de maio de 1995. Em outubro de 2016 — mais de vinte anos após a aposentação —, requereu administrativamente a conversão do tempo de serviço prestado em condições insalubres, no período anterior à vigência da Lei n. 8.112/1990, quando ainda trabalhava no serviço público sob o regime celetista.

O pedido foi deferido administrativamente. A Administração reconheceu o direito à contagem ponderada do tempo insalubre e majorou a proporcionalidade dos proventos de 27/30 para 29/30 avos, mas fixou os efeitos financeiros a partir de 6 de novembro de 2006 — data em que o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou o Acórdão n. 2008/2006, que superou a Súmula n. 245/TCU e passou a admitir a contagem de tempo especial exercido por celetistas no serviço público —, respeitada a prescrição quinquenal contada do requerimento administrativo de outubro de 2016.

Insatisfeita, a servidora ajuizou ação ordinária em março de 2017 postulando que os efeitos financeiros retroagissem à data de sua aposentação (1995), ou, subsidiariamente, desde o Acórdão TCU de 2006, ou, ainda, desde os cinco anos anteriores ao seu requerimento administrativo. A sentença e o acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região julgaram o pedido procedente na integralidade, reconhecendo que o reconhecimento administrativo posterior ao decurso do prazo prescricional configuraria renúncia tácita à prescrição (art. 191 do Código Civil), condenando a União ao pagamento das diferenças desde a data da aposentação em 1995. A União interpôs recurso especial, que deu origem ao Tema Repetitivo 1109.

A questão jurídica central do Tema 1109 consiste em definir se a Administração Pública, ao reconhecer administrativamente um direito cujo prazo prescricional já se escoou, pratica ato equivalente à renúncia tácita à prescrição, prevista no art. 191 do Código Civil, obrigando-se ao pagamento retroativo de parcelas alcançadas pela prescrição quinquenal.

A Primeira Seção do STJ respondeu negativamente, por unanimidade, assentando os seguintes pilares fundamentais:

1. EXIGÊNCIA DE LEI AUTORIZATIVA: O regime jurídico-administrativo de direito público impõe que atos de disposição patrimonial — como a renúncia a um prazo prescricional já consumado em favor da Administração — somente podem ser praticados se autorizados por lei formal. Essa exigência decorre da conjugação do princípio da legalidade (art. 37 da Constituição Federal) com o princípio da indisponibilidade do interesse público. Nesse sentido, o art. 112 da Lei n. 8.112/1990 é explícito ao prever que 'a prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração'. O art. 2º, parágrafo único, incisos II e XIII, da Lei n. 9.784/1999 reforça que a Administração deve atuar conforme a lei e o direito, sendo vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências sem autorização legal, bem como a aplicação retroativa de nova interpretação.

2. DISTINÇÃO DO PRECEDENTE DOS REAJUSTES SALARIAIS: O STJ havia construído, em casos anteriores, entendimento de que a Administração poderia renunciar tacitamente à prescrição quando, por ato infralegal ou lei, concedesse reajustes salariais já previstos em lei específica — como no precedente do reajuste de 28,86% (REsp n. 990.284/RS, Terceira Seção, repetitivo). A Primeira Seção distinguiu essa hipótese do caso em exame: no caso dos reajustes, havia lei formal autorizativa que embasava o benefício e sinalizava a retroação. Já a revisão dos atos de aposentadoria decorrente do Acórdão TCU n. 2008/2006 e das Orientações Normativas MPOG/SRH n. 3 e n. 7/2007 não se fundou em lei formal que autorizasse a retroação além do quinquênio prescricional.

3. CARÁTER INFRALEGAL DAS ORIENTAÇÕES NORMATIVAS: As orientações normativas editadas pelo MPOG em 2007 tinham caráter genérico e abstrato infralegal, servindo apenas para orientar servidores quanto à possibilidade de requerer a revisão de suas aposentadorias diante da mudança de entendimento do TCU. Esses atos não importaram em renúncia à prescrição, pois não constituíram reconhecimento inequívoco e específico do direito ao pagamento das parcelas prescritas.

4. REQUISITO DO ATO INEQUÍVOCO PARA RENÚNCIA TÁCITA: Com base na jurisprudência do próprio STJ (REsp n. 1.360.269/RJ, Ministro Luis Felipe Salomão), a renúncia tácita à prescrição exige prática de ato inequívoco de reconhecimento da dívida prescrita. O mero reconhecimento do direito à revisão do ato de aposentação — sem expressa assunção da obrigação de pagar os valores prescritos — não satisfaz esse requisito.

5. PRINCÍPIO DA DEFERÊNCIA ADMINISTRATIVA: O Tribunal destacou que punir a Administração por ter agido benevolentemente — reconhecendo direito do servidor sem judicialização — seria contraproducente, pois desincentivaria soluções extrajudiciais. Se o reconhecimento administrativo fosse tratado como renúncia tácita, o Estado passaria a ter interesse em negar administrativamente os direitos dos servidores, forçando-os ao Judiciário, onde obteria, na melhor das hipóteses, a mesma condenação limitada ao quinquênio prescricional.

O acórdão proferido nos Embargos de Declaração (EDcl no REsp 1.925.192/RS, julgado em 19/12/2023) rejeitou a irresignação da servidora, confirmando a inexistência de omissão no aresto principal e reafirmando que o caso envolve genuína mudança de orientação jurídica — e não simples correção de ilegalidade originária —, razão pela qual a prescrição quinquenal deve ser preservada, com marco inicial no requerimento administrativo apresentado pela servidora.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em termos simples, o STJ decidiu no Tema 1109 que, quando a Administração Pública muda seu entendimento e passa a reconhecer um direito de servidor público que antes negava, ela não perde automaticamente o direito de invocar a prescrição das parcelas mais antigas.

A situação concreta é a seguinte: muitos servidores se aposentaram sem ter computado o tempo trabalhado em condições insalubres antes do Regime Jurídico Único (Lei n. 8.112/1990). Anos depois, o TCU mudou seu entendimento (Acórdão n. 2008/2006) e a Administração passou a aceitar a revisão desses atos de aposentadoria. Ao fazê-lo, fixou os efeitos financeiros a partir de 2006 — e não desde a data da aposentadoria original —, respeitando a prescrição quinquenal. Servidores, então, foram ao Judiciário pedindo que os pagamentos retroagissem até a data da aposentadoria, argumentando que o próprio reconhecimento administrativo do direito significaria uma 'renúncia tácita' à prescrição, com base no art. 191 do Código Civil.

O STJ rejeitou esse argumento por duas razões principais:

Primeiro, no direito público, a Administração só pode abrir mão de um prazo prescricional que já correu em seu favor se houver lei específica autorizando isso. Trata-se de princípio de proteção ao interesse público e ao patrimônio do Estado. Sem essa lei, o reconhecimento administrativo não tem o poder de 'apagar' a prescrição já consumada.

Segundo, aceitar a tese contrária criaria um efeito perverso: a Administração que age de forma correta e benevolente — reconhecendo direitos e evitando o Judiciário — seria penalizada com uma condenação muito mais pesada do que a que sofreria se simplesmente negasse o pedido e esperasse a ação judicial. Isso desincentivaria a solução administrativa dos conflitos.

Na prática, o resultado para os servidores é que o reconhecimento administrativo do direito não elimina a prescrição quinquenal. As diferenças financeiras devidas são contadas a partir dos cinco anos anteriores ao requerimento administrativo — e não desde a data da aposentadoria original. Parcelas anteriores a esse quinquênio estão prescritas e não podem ser cobradas judicialmente, independentemente de a Administração ter reconhecido o direito posteriormente.