Tema 997

O processo leading case do Tema 997 é o REsp 1.724.834/SC, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, julgado pela Primeira Seção do STJ em 20 de junho de 2024.

A parte recorrida, H.S/A, havia obtido, no Tribunal Regional Federal da 4ª Região, decisão que reconheceu a ilegalidade da Portaria Conjunta PGFN/RFB n. 15/2009. Essa portaria fixava um teto de valor para que contribuintes pudessem aderir ao parcelamento simplificado de débitos com a Fazenda Nacional, modalidade instituída pela Lei 10.522/2002. O TRF4 entendeu que a Lei 10.522/2002 não previa qualquer limite de valor para o parcelamento simplificado e que, portanto, o ato administrativo havia inovado a ordem jurídica, extrapolando o poder regulamentar e violando o princípio da hierarquia das normas.

A Fazenda Nacional recorreu ao STJ sustentando que a Lei 10.522/2002 — especialmente o art. 14-F — conferia à Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional competência para regulamentar a concessão do parcelamento, inexistindo vedação ao estabelecimento, por ato infralegal, de teto para identificação dos débitos passíveis de parcelamento simplificado.

Durante a tramitação do recurso repetitivo, a Fazenda Nacional informou que a Portaria Conjunta PGFN/RFB 15/2009 foi revogada pela Portaria PGFN/RFB 895/2019, e que o parcelamento simplificado, na esfera da PGFN, foi substituído por outras modalidades. Na Receita Federal do Brasil, o teto havia sido elevado para R$ 5.000.000,00 pela IN RFB 1.891/2019 e, posteriormente, afastado inteiramente pela IN RFB 2.063/2022. Não obstante, o STJ reconheceu o interesse jurídico na definição da tese repetitiva, pois parcelamentos firmados sob a norma revogada permaneciam por ela regidos e havia processos judiciais suspensos aguardando o desfecho do tema.

A questão jurídica central do Tema 997 consiste em determinar se o estabelecimento de limite máximo de valor ('teto') para adesão ao parcelamento simplificado de débitos federais pode ser feito por atos infralegais — portarias, instruções normativas — ou se tal matéria estaria submetida ao princípio da reserva legal estrita, exigindo lei formal do Congresso Nacional.

Ratio Decidendi

O Ministro Relator Herman Benjamin, acompanhado por unanimidade pela Primeira Seção, assentou que o parcelamento simplificado não é modalidade substancialmente distinta do parcelamento ordinário: trata-se do mesmo instituto, diferenciado apenas pela forma de operacionalização — mais simples, dispensando a prévia apresentação de garantias e permitindo adesão direta pelo contribuinte. O teto de valor serve exatamente para demarcar qual modalidade o contribuinte pode utilizar.

O acórdão diferenciou as matérias sujeitas à reserva legal estrita, elencadas no art. 97 do CTN (instituição e extinção de tributos, majoração e redução, definição de fato gerador, fixação de alíquota e base de cálculo, cominação de penalidades e hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários), das matérias que integram o conceito mais amplo de 'legislação tributária', nos termos do art. 96 do CTN, que abrange também decretos e normas complementares. O estabelecimento de um teto operacional para o parcelamento simplificado não se enquadra em nenhuma das hipóteses de reserva legal do art. 97 do CTN.

O relator destacou que, desde a origem do instituto — na Medida Provisória 1.621-30/1997, convertida na redação original da Lei 10.522/2002, cujo art. 11, § 6º expressamente delegava ao Ministro de Estado da Fazenda a fixação dos 'termos, limites e condições' do parcelamento simplificado —, a matéria sempre foi regulada por atos infralegais, sem que isso fosse considerado inconstitucional ou ilegal. A supressão dessa referência expressa pela Lei 11.941/2009, que introduziu o art. 14-C na Lei 10.522/2002, não pode ser interpretada como uma assunção pelo legislador da competência normativa que antes cabia à autoridade administrativa.

O acórdão apontou, ainda, que a interpretação contrária levaria a resultado 'aberrante': sem o poder de fixar o teto por ato infralegal, a distinção entre parcelamento ordinário e simplificado seria esvaziada, pois todo e qualquer débito poderia ser incluído na modalidade simplificada, tornando inoperante a previsão legal de parcelamento ordinário com exigência de garantias (art. 11, § 1º, da Lei 10.522/2002).

Foi registrada, no voto, uma exceção importante: se o legislador vier a fixar diretamente, em lei em sentido estrito, um valor máximo para o parcelamento simplificado, a autoridade administrativa não poderá, na regulamentação, reduzir esse teto em prejuízo do contribuinte, pois, nessa hipótese, haveria ilegalidade por restrição contra legem.

Dispositivos legais citados

• Art. 96 do CTN (conceito de legislação tributária)
• Art. 97 do CTN (reserva legal estrita em matéria tributária)
• Art. 153 do CTN (conteúdo da lei concessiva de moratória)
• Art. 155-A do CTN (parcelamento concedido na forma e condição de lei específica)
• Art. 11, §§ 1º e 6º, art. 13, § 1º, arts. 14-C e 14-F da Lei 10.522/2002
• Art. 35 da Lei 11.941/2009

Precedentes mencionados e divergências

O acórdão registrou que precedentes anteriores do STJ, como o REsp 1.739.641/RS (Rel. Ministro Gurgel de Faria, 1ª Turma, DJe 29/6/2018) e o AgInt no REsp 1.801.790/AL (Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, DJe 21/5/2019), haviam concluído pela ilegalidade dos atos infralegais fixadores do teto, entendendo que a matéria estaria sujeita à legalidade estrita. No julgamento do repetitivo, o próprio Ministro Gurgel de Faria revisou expressamente seu entendimento anterior, passando a acompanhar o Relator.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STJ, no Tema 997, respondeu a uma questão prática relevante para contribuintes com débitos perante a Fazenda Nacional: a Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional podem, por meio de portarias e instruções normativas, definir um valor máximo de débito para que o contribuinte utilize o parcelamento simplificado — aquele em que a adesão é feita de forma mais fácil, sem necessidade de apresentar garantias?

A resposta do STJ foi sim. A Primeira Seção, por unanimidade, decidiu que fixar esse 'teto' é uma medida de gestão administrativa, não uma restrição de direitos. O raciocínio é o seguinte: o parcelamento simplificado e o parcelamento ordinário são, na essência, a mesma coisa — ambos permitem ao contribuinte pagar seus débitos em parcelas. A diferença está apenas na forma de adesão: o simplificado é mais fácil (pode ser feito online, sem garantias), enquanto o ordinário pode exigir garantias. Para que essa distinção faça sentido, é necessário que haja algum critério delimitando quem pode usar qual modalidade — e esse critério, naturalmente, é o valor do débito.

O tribunal entendeu que definir esse valor limite não é matéria reservada exclusivamente à lei formal do Congresso Nacional. Trata-se de uma questão operacional, de administração e eficiência na arrecadação, que pode ser tratada por atos normativos da própria Administração Tributária, conforme autoriza o art. 96 do Código Tributário Nacional.

Há, contudo, uma ressalva importante: se o próprio legislador vier a fixar, diretamente em lei, um valor máximo para o parcelamento simplificado, a Administração não poderá, ao regulamentar essa lei, estabelecer um teto menor, prejudicando o contribuinte. Nessa hipótese específica, haveria ilegalidade.

Na prática, a decisão significa que parcelamentos celebrados com base em portarias que fixavam tetos de valor — como a Portaria Conjunta PGFN/RFB n. 15/2009 — foram considerados legais. Contribuintes que contestaram judicialmente a existência desses limites, argumentando que apenas a lei poderia criá-los, não têm respaldo nessa tese repetitiva. Vale destacar que o Ministro Gurgel de Faria, que havia decidido de forma contrária em julgamento anterior de sua relatoria (REsp 1.739.641/RS), reviu expressamente seu entendimento ao votar neste repetitivo, acompanhando o relator.