Teses & Súmulas | TEMA 1199 do Supremo Tribunal Federal - STF

TEMA 1199 QUESTÃO: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. ALEXANDRE DE MORAES, ARE 843989 (Trânsito em Julgado). Aprovada em 18/08/2022. STF, Tema 1199 - Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. TESE: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. ALEXANDRE DE MORAES, ARE 843989 (Trânsito em Julgado). Aprovada em 18/08/2022.

Ementa

'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". ALEXANDRE DE MORAES, ARE 843989.

Indexação

- IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE PENAL SUBJETIVA, DOLO GENÉRICO. CONSTITUCIONALIZAÇÃO, DIREITO ADMINISTRATIVO, REPRESSÃO DO CRIME, CORRUPÇÃO. RETROATIVIDADE, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, EXCLUSIVIDADE, DIREITO PENAL. GARANTIA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CARÁTER MATERIAL, PROTEÇÃO, DIREITO À LIBERDADE, PROPRIEDADE, CARÁTER FORMAL, PRINCÍPIO DA PARIDADE DE ARMAS, PLENITUDE DE DEFESA. ALTERAÇÃO, PRAZO PRESCRICIONAL, DIREITO INTERTEMPORAL. - VOTO, MIN. ANDRÉ MENDONÇA: DOUTRINA, PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE DA LEI. EXCEPCIONALIDADE, RESPONSABILIZAÇÃO, CRIME CULPOSO. INCIDÊNCIA, PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, PRINCÍPIO DA ISONOMIA. INEXIGIBILIDADE, TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL, FUNDAMENTO, ATO NORMATIVO, INCOMPATIBILIDADE, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CONFORMIDADE, CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, CONTROLE DIFUSO, STF, CABIMENTO, AÇÃO RESCISÓRIA. PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE DA LEI, PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA, ESTADO DE DIREITO. DIREITO INTERTEMPORAL, REGRA DE TRANSIÇÃO, ALTERAÇÃO, MARCO TEMPORAL, PRAZO PRESCRICIONAL, PRAZO DECADENCIAL. - VOTO, MIN. NUNES MARQUES: ELIMINAÇÃO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, CONDUTA CULPOSA, SEMELHANÇA, ABOLITIO CRIMINIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO, PROCESSO EM CURSO, FUNDAMENTO, PERDA DO OBJETO. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VONTADE, LEGISLADOR, RETROAÇÃO, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, DEVER, OBSERVÂNCIA, DIREITO ADQUIRIDO, ATO JURÍDICO PERFEITO, COISA JULGADA. CARÁTER FORMAL, DIFERENÇA, ILÍCITO PENAL, ILÍCITO ADMINISTRATIVO. APLICABILIDADE, PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVATIO LEGIS IN MELLIUS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. - VOTO, MIN. EDSON FACHIN: CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DISTINÇÃO, CARÁTER CIVIL, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PRINCÍPIO, DIREITO PENAL. APLICABILIDADE, TEMPUS REGIT ACTUM, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA, INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA, LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PREVISÃO, RITO PROCESSUAL, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. - VOTO, MIN. DIAS TOFFOLI: LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, REGIME JURÍDICO, DIREITO PÚBLICO. APLICABILIDADE, PRINCÍPIO, CULPABILIDADE, DIREITO ADMINISTRATIVO, CARÁTER PUNITIVO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. DEVER, OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL, PRINCÍPIO, TIPICIDADE FORMAL, TIPICIDADE MATERIAL. PRESUNÇÃO, IDONEIDADE, LEGALIDADE, ATO ADMINISTRATIVO, NECESSIDADE, PROVA, ELEMENTO CONCRETO, ELEMENTO SUBJETIVO, DOLO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO, NORMA, DIREITO MATERIAL, NATUREZA JURÍDICA, CAUSA DE EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE. - VOTO, MIN. ROSA WEBER: INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA, PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA. - VOTO, MIN. CÁRMEN LÚCIA: FINALIDADE, AUTONOMIA, DIREITO ADMINISTRATIVO. ULTIMA RATIO, DIREITO PENAL, PENA, INCIDÊNCIA, LIBERDADE INDIVIDUAL. DIFERENÇA, GRAVIDADE, SANÇÃO, CARÁTER PENAL, SANÇÃO, NATUREZA ADMINISTRATIVA. LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, FINALIDADE, PROTEÇÃO, COISA PÚBLICA, PROBIDADE ADMINISTRATIVA, EFICIÊNCIA, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REGRA, TEMPUS REGIT ACTUM, FUNDAMENTO, PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PENALIDADE, ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, RESTRIÇÃO, SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS, PERDA DE FUNÇÃO PÚBLICA, RESSARCIMENTO, FAZENDA PÚBLICA, MULTA, AUSÊNCIA, ALCANCE, LIBERDADE INDIVIDUAL. IMPOSSIBILIDADE, INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA, PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA. - VOTO, MIN. RICARDO LEWANDOWSKI: APLICABILIDADE, ÂMBITO ADMINISTRATIVO, PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL, DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA, PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, TIPICIDADE, PRINCÍPIO DO JUIZ NATURAL, PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE PENAL SUBJETIVA, PRINCÍPIO DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA, PENALIDADE ADMINISTRATIVA, PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO, CARÁTER PUNITIVO, PRINCÍPIO DA PARIDADE DE ARMAS, PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA. - VOTO, MIN. GILMAR MENDES: PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI, LEI PENAL MAIS BENÉFICA, DIREITO FUNDAMENTAL, IMPOSSIBILIDADE, INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. DISPOSIÇÃO EXPRESSA, CARÁTER PUNITIVO, NORMA, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VEDAÇÃO, COMBINAÇÃO DE LEIS. INSTITUTO JURÍDICO, PRESCRIÇÃO, NORMA, DIREITO MATERIAL, APLICAÇÃO, PRINCÍPIO, DIREITO INTERTEMPORAL. DIFERENÇA, PRESCRIÇÃO, CARÁTER GERAL, PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRESCRIÇÃO, CARÁTER GERAL, FINALIDADE, SEGURANÇA JURÍDICA, PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, FUNDAMENTO, PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, CARÁTER PROCESSUAL. - VOTO, MIN. LUIZ FUX: ESCALONAMENTO, APLICAÇÃO, SANÇÃO, CONFORMIDADE, REINCIDÊNCIA, GRAVIDADE, ATO. ESSENCIALIDADE, ELEMENTO SUBJETIVO, CARACTERIZAÇÃO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO, PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DA PENA, PRINCÍPIO DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA, VEDAÇÃO, BIS IN IDEM. NECESSIDADE, COORDENAÇÃO, INTEGRAÇÃO, ÂMBITO CÍVEL, ÂMBITO PENAL, ÂMBITO ADMINISTRATIVO, COIBIÇÃO, ARBITRARIEDADE, INSEGURANÇA JURÍDICA. NORMA CONSTITUCIONAL, DISPOSIÇÃO EXPRESSA, CARÁTER PENAL, LEI PENAL MAIS BENÉFICA; APLICAÇÃO, SANÇÃO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, AUSÊNCIA, PREJUDICIALIDADE, AÇÃO PENAL; PRERROGATIVA DE FORO, RESTRIÇÃO, ILÍCITO PENAL. PRESCRIÇÃO, PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA, PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA, ESTABILIDADE, PREVISIBILIDADE, RELAÇÃO JURÍDICA. EXCEPCIONALIDADE, IMPRESCRITIBILIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, TEMPUS REGIT ACTUM. - TERMO(S) DE RESGATE: COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO DO MEDO. PRINCÍPIO DO MÍNIMO SUFICIENTE. TEORIA DO ISOLAMENTO DOS ATOS PROCESSUAIS.

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